浙江省民政厅为了实验探索解决婚姻登记程序瑕疵纠错难的困境，于2019年1月7日印发了浙民事〔2019〕5号文件，即《妥善处理因当事人以非真实身份进行结婚登记案件的指导意见》（简称《意见》）》。[1]该《意见》规定民政机关对当事人非真实身份的结婚登记可以撤销。《意见》的初衷是好的，但其改革超越现行法律法规，属于违反上位法的自制“土法律”性质。据此，这种违法改革的“实验田”应当停耕。否则，不仅损害上位法权威，更会带来严重后果。

一、《意见》违反上位法的程序要件，擅自扩大受案范围

全国人大颁布的婚姻法和国务院《婚姻登记条例》都没有赋予婚姻登记机关随意撤销婚姻登记的权力。而且民政部2005年6月28日关于张志仁申请撤销结婚登记问题的答复（民函〔2005〕149号）进一步明确规定，婚姻登记机关只能撤销具备一定条件的胁迫婚姻。可见，浙江省民政厅只能根据上位法制定具体落实措施，不能超越上位法行事。但《意见》另搞一套，违反上位法撤销婚姻的程序要件，自行设权，扩大撤销婚姻登记的管辖范围。

二、《意见》违反婚姻法关于无效婚姻的实质要件，扩大了无效婚姻范围

2001年婚姻法将无效婚姻法定化，并采取列举式立法模式规定无效婚姻与可撤销婚姻的法定情形。列举式立法模式的目的在于限制扩大无效婚姻范围，除列举情形外，不得认定为无效婚姻。无效婚姻制度设立后，国务院与婚姻法保持高度一致，及时颁布了新的《婚姻登记条例》，修改了原登记条例与婚姻法相抵触的内容，明确规定除胁迫结婚外，民政机关不得撤销其他婚姻。但《意见》规定非真实身份结婚，一律撤销婚姻登记，显然违法了法定无效婚姻实质要件，扩大了无效婚姻范围。

全国人大在审议民法典草案三审稿时，也删除了第828条“以伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”为无效婚姻的规定。其理由是具体情况复杂，不宜一律认定为婚姻无效。[2]这进一步说明《意见》不符婚姻法关于无效婚姻的规定。

有关《民法典》删除第828条“以伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”为无效婚姻的规定，所涉及的法理及其复杂，笔者将另文阐述。

但有必要仅就“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”的婚姻效力认定是否属于民政机关管辖范围，简要说明几点：

1.无论是何种情形引起的登记婚姻效力认定，都属于民事审理范围。《民法典》草案将“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”纳入民法调整范围，进一步说明“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”的效力认定属于民法调整范畴。

2.“以伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”，其具体情况复杂，“不宜一律认定为无效”。

3.民法典删除该内容并不改变其民事性质。民法典删除第828条“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”为无效婚姻的规定，只是因为“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”不宜一律认定为无效。也就是说，对此类情形，哪些认定无效，哪些认定有效，需要进一步研究，一时难能在立法上达成一致意见，故删除，留待司法中据情处理。

由此可见，“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”的婚姻效力认定，无论是其基本性质，还是其疑难程度，都不是属于民政机关管辖范围。

其一，从其其基本性质上看，“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”的婚姻效力认定，属于民事范畴，不适于民政机关主管范畴。

其二，从其疑难程度上看，民政机关没有判断能力。民法典删除了第828条“以伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”为无效婚姻的规定后，认定其婚姻是否有效时，应当根据具体情况决定。既不能一律认定为无效，也不能一律认定有效。具体应当根据违反程序与实质要件的不同情形或违法程度，分别认定婚姻不成立、婚姻无效和婚姻可撤销。试想：在理论上存在重大分歧，尚难形成统一意见的立法难题，婚姻登记机关怎么解决，又有何能力判断哪些有效？哪些无效？

总之，“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”的婚姻效力认定，民政机关既不该管，也没有能力管。

三、随意撤销婚姻会产生严重法律后果

笔者在2020年2月查阅了2019年浙江省各地撤销的9件下落不明当事人婚姻登记公告送达的案件，其中撤销32年前的婚姻登记1件、20年前的3件、10年至19年的5件。这些婚姻是否都符合撤销条件？当事人申请撤销是否如实申报了撤销原因？有无暗藏隐情，借身份错误否定婚姻效力的情形？民政机关是如何审查婚姻登记信息错误的？如果采取简单地网络信息核对，婚姻登记中的姓名有一个字错误，就属“查无此人”，可以认定为身份虚假而撤销。这些婚姻有诸多事实和法律值得考究，这里撇开不论，仅从时间上考察，都超过了行政复议受理期限。尤其是32年前的婚姻登记，为什么现在才申请撤销？更是令人费解。

对上述撤销婚姻登记存在的问题不便讨论。但有一个问题需要指出：对大量“下落不明”的一方撤销婚姻登记，一旦当事人出现后找民政机关要婚姻，民政机关怎么办？

因为法院依法宣告死亡的案件，则有不少“复活”案例，如《男子离家出走被宣告死亡17年后回家要求“复活”》《兰州一男子被宣告死亡9年后现真身走进法院申请“复活”》，等等。

问题在于，法院是依法办案，不会承担责任。而民政机关则是违法撤销婚姻，且不说具体婚姻该不该撤销，仅从民政机关的执法主体资格考察，即属明显的越权行为。当事人仅凭这一条起诉民政机关，民政机关就会“吃不了兜着走”。如果有再婚或者转移变卖财产，导致他人家破财亡的情况，民政机关则面临承担赔偿等重大责任。请问民政机关：是否做好承担法律责任的准备？

四、遏制自制“土法律”无需讲原因

违反上位法自制“土法律”在全国各地时有发生，所不同的是动机目的不同。有的出于本部门利益，有的则是探索解决现实问题（如《意见》）。但其共同之处都是挑战上位法权威，破坏法律的统一和尊严。因而，任何执法和司法改革，都必须在法律范围内进行，无论出于何种原因都不能损害上位法的权威，绝不允许有任何情形的自制“土法律”的“实验田”存在。

凡突破现行法律规定的执法和司法改革，必须经原立法机关授权。如2019年12月28日全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，即是很好的范例，为司法改革的合法化指明了方向，值得中央各部门和地方各级司法和执法改革借鉴。

根据立法法的规定，地方性法规、规章等有超越权限等情形的，有关机关可以根据法定的权限直接予以变更或者撤销。据此，建议浙江省民政厅自行主动撤销该意见或由有关主管机关予以撤销。

五、婚姻登记纠纷执法改革的正确方向与路径

浙江省民政厅的执法改革不仅没有报经有关立法机关批准，属于违法改革。而且即使申报，也不会批准。一是虚假身份并非都属无效婚姻，不应一律纳入撤销婚姻登记的范围；二是无论从法理上考察，还是在实践中检验，民政机关不具有判断婚姻效力的职能和能力，不应授予民政机关撤销婚姻登记的执法权。

目前婚姻登记纠纷解决难的根本原因是：民政机关、行政审判与民事审判的执法权力配置错误与履行职责方法不当。一是民政机关没有正当履行职责，对单纯的婚姻登记信息错误，不是采取换证纠错的办法解决，而是采取以撤销婚姻登记代替换证纠错的错误方法解决，或者以无权撤销婚姻登记为由，拒绝对婚姻登记信息错误换证纠错。二是行政复议与行政审判“长臂管辖”民事婚姻效力案件，但又因其诉讼期限和行政程序功能限制，导致大量案件得不到解决。三是民事程序是解决婚姻效力的职能部门，但却拒绝审理因婚姻登记引起的婚姻效力民事案件。

当务之急是厘清民政机关、行政审判与民事审判的职能与分工：1.民政机关负责处理婚姻登记信息错误的换证纠错；2.行政审判处负责处理婚姻登记引起的行政违法侵权案件；3.民事审判负责处理因婚姻登记引起的婚姻成立与不成立、有效与无效的民事婚姻关系案件。只要这样，婚姻登记中产生的任何纠纷都会迎刃而解。

[1]浙江省民政厅关于印发《妥善处理因当事人以非真实身份进行结婚登记案件的指导意见》的通知，http://mzt.zj.gov.cn/art/2019/1/7/art_1674048_32822011.html

[2]中华人民共和国民法典草案及编纂情况说明