2019年8月1日，国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），该文件从顶层设计的高度，以前瞻性的视角为平台经济的未来发展及制度建设指明了方向，预示着平台经济将进入新的发展阶段。

互联网平台用工作为平台经济的主要领域之一，自2014年以来发展迅速，网约车、外卖送餐、城市快递、网约代驾等常见平台用工形式在便利生活、促进就业方面发挥了重要作用，同时也引发了大量争议和认识误区。《指导意见》明确了平台用工的多项基本问题，准确把握了平台用工的本志，各方面应在此基础上凝聚共识。

1.明确平台用工的新业态特点，避免用老办法管理新业态

平台用工从来不是以某种单一法律形式提供服务，从目前已有的实践来看，既有平台直接雇佣劳务提供者，也有平台将区域业务外包给代理商，由代理商雇佣劳务提供者，这两种形式分别是平台与劳务提供者、代理商与劳务提供者建立劳动关系，适用劳动法，劳务提供者的法律身份是劳动者。而真正体现平台用工作为新业态特点的是第三类形式，即劳务提供者下载平台APP，由其自主决定是否劳动、何时劳动和何地劳动，同时因积分受到平台规则某种程度的限制。此类劳动形式是体现新业态特点的新型平台用工，平台与劳务提供者之间的关系不同于劳动关系。

一些关于平台用工的争议之所以产生，在于未能清晰地区分平台用工中的各种不同形式，看到存在劳动关系就主张将平台用工全部纳入劳动法调整，没有充分认识到此类新型劳动形式的特殊性，导致“用老办法管理新业态”的错误。应当明确，劳动关系只是提供服务的一种法律形式，其核心在于用人单位对劳动者存在指挥监督，用学理概念来说是“从属性”。对于不符合劳动关系从属性要求的新型平台用工，应探索相应的监管办法。

如果当前对于新型平台用工尚存在认识不清，应留出时间观察、分析和讨论，而不是硬性适用劳动法的相关规定。正如《指导意见》第二（一）条所规定的，“对看得准、已经形成较好发展势头的，分类量身定制适当的监管模式，避免用老办法管理新业态；对一时看不准的，设置一定的‘观察期’，防止一上来就管死。”

2.科学合理界定责任，不将政府应当承担的监管责任转嫁给平台

实践中，一些外卖送餐和城市快递“骑手”不遵守交通规则，甚至是危险驾驶，危害了自身和其他交通参与者的安全。从裁判文书网的相关判决分析，骑手在配送过程中因不当驾驶行为导致自己或他人受伤是当前平台用工争议的最主要起因。一些人认为是平台设定时间要求迫使骑手不得不如此驾驶，对此应厘清政府、平台与骑手三方各自的责任。

对于政府而言，交管部门应对违法行为履行执法责任。交通违法仅在法律规定的少数情况下可以免责，例如送病人去医院，而为了获利违法当然不能免责。

对于平台而言，如果平台或代理商与骑手之间存在劳动关系，则应承担其用人单位的管理责任，包括交通事故导致骑手受伤的，平台或代理商应为骑手办理工伤保险理赔，若未办理工伤保险则须承担赔偿责任；骑手造成他人受伤的，平台或代理商应承担用人单位的损害赔偿责任。对于不存在劳动关系的新型平台用工，即便要求平台承担监管责任，平台事实上也无法对数以万计、跨区域、工作灵活的劳务提供者进行有效的监管，其结果是形成社会风险，仍将危害公众的交通出行安全。对此，还是应当由政府承担起违法监管的责任，而不是转嫁给平台。

对于骑手，一方面应考察平台算法所确定的配送时间是否过短以及规则是否过于刚性，政府对此有监管责任；另一方面也应看到，骑手自身有获利的冲动，即便平台规定的配送时间宽松，对于一个收入与配送效率挂钩的骑手来说，无疑是单位时间内配送订单越多、收入越高。在政府执法不严的情况下，骑手的交通违法行为自然无法避免。

对此，《指导意见》抓住了问题的实质，提出“明确平台在劳动者权益保护等方面的相应责任，强化政府部门监督执法职责，不得将本该由政府承担的监管责任转嫁给平台。”

3.多项措施并举，保障平台从业人员的权益

外卖骑手等平台用工劳务提供者相对于平台处于弱势地位，有现实的保障需求，当前最突出的问题是职业风险的防范和保障。新型平台用工形式下，劳务提供者一旦发生交通事故，造成自身损害，难以通过现有工伤保险获得救济。就此，有观点主张通过劳动法来解决该问题，通过认定劳动关系以引入工伤保险。应当明确的是，劳动者有保护需求，但有保护需求者不等于就是劳动者。劳动法对劳动者权益的保障是全面系统的，原因在于劳动者对用人单位存在从属性。并且，劳动法作为一个有机的整体，是不能切分零散地选择性适用的，即使引入工伤保险，也须同步适用书面合同、解雇保护、经济补偿、各项社会保险等全部劳动法制度，这显然是与新型平台用工的本质不符的，可能导致“一管就死”的问题，悖离国务院促进平台经济发展、促进就业的政策指向。但这并不是否定劳务提供者的保障需求，而是应根据其新业态的特点给予相应的保障。

为此，《指导意见》将保障平台从业人员的合法权益作为政策重点之一，主要包括以下几个方面：

首先，明确新型平台用工的劳务提供者是平台从业人员，而非劳动法律上的劳动者。2019年1月1日起实施的《电子商务法》未区分平台的经营者与从业人员，该法第九条将“通过互联网等信息网络从事销售商品或者提供服务的经营活动的自然人、法人和非法人组织”统称为“电子商务经营者”。与之不同，《指导意见》首先区分了“平台内经营者和平台从业人员”，其中“从业人员”是指“平台企业用工和灵活就业等从业人员”，这就进一步区分了“平台企业以劳动关系形式雇佣的劳动者”与“灵活就业的新型平台用工劳务提供者”，从而避免与劳动法律上的劳动者混淆，使得政策指向清晰。

其次，构建适应新业态的职业伤害保险，着力解决当前最突出的问题。《指导意见》提出了两步走的保障模式：第一步是当前鼓励通过商业保险的方式予以劳务提供者职业保障，第二（二）条规定“鼓励平台通过购买保险产品分散风险，更好保障各方权益。”但商业保险相对于社会保险仍存在弊端，主要是身体伤害的后续治疗和长期生活保障。那么《指导意见》提出的第二步是着眼于长期、系统性的制度构建，即适应平台经济发展和平台从业人员保障的专项制度，第五（一）条规定“抓紧研究完善平台企业用工和灵活就业等从业人员社保政策，开展职业伤害保障试点，积极推进全民参保计划，引导更多平台从业人员参保。”这一政策思路的站位高、前瞻性强，充分考虑到了互联网时代工作形态灵活化的趋势，不为既有制度所局限，超越法律关系的定性，从职业伤害的高度指引保障制度的发展方向，尤其是“全民参保计划”的提出，对于劳动用工形态的未来发展具有历史性意义。我们期待这一政策能够在试点中总结经验并逐步细化。如果该政策思路能够制度化并有效落实，那么我国未来的劳动形态将是一个全新的面貌。

最后，提升平台从业人员的职业技能，将使数以万计的劳务提供者受益，促进平台经济的品质提升和模式升级。当前平台用工所需技能普遍不高，而从平台从业人员自身竞争力和平台经济未来发展来看，技能提升是必备要件。对此，《指导意见》首次明确将平台从业人员纳入“职业技能提升行动”，通过政府行政给付的方式承担平台从业人员的支配培训成本，弥补市场逻辑在这一领域的缺陷。这一政策的实施将对我国劳动力队伍的发展产生深远影响。可以预见，随着未来5G技术的全面应用和职业伤害保险制度的推广实施，劳动用工的形态必将更为灵活、弹性、多元，那么平台从业人员的范围将随之扩大，并可能成为主要的社会就业形态之一。加强对平台从业人员的职业技能培训，不仅对于劳务提供者个人、平台以及平台经济的发展，甚至对于未来社会整体劳动生产率的提升，均有重要意义。