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19世纪开始，美国的进步主义者一直在主张，儿童在情感与智力上不同于成人，对儿童犯罪需要不同的司法标准和司法程序。在此推动下，1899年美国伊利诺伊州出台了《少年法庭法》，在芝加哥成立了世界上第一个少年法庭。这一事件具有里程碑意义，不仅开创了近现代少年司法的先河，而且其所坚持的分离原则也逐渐为世人所接受，即儿童是一个有着鲜明差异、特殊需求而需要区别对待的独立群体。[1]自此，美国各州和英联邦各国等其他国家相继效仿立法，建立少年法庭，包括未成年人保护以及福利制度在内的专门立法逐渐形成一股世界潮流。[2]
时至今日，国际社会就儿童权利达成普遍共识，缔结了《儿童权利公约》等多个有影响力的国际协定，许多国家在其影响下针对未成年人形成了一套相对独立与完备的法律制度。归纳起来，呈现以下共同特征：
（一）国家亲权和儿童人权是未成年人法律制度的理论基础
国家亲权主义起源于中世纪的英国，由其衍生的一项重要制度是通过司法干预和补充自然亲权，具体表现为衡平法院代表国家来保护和照管“身心发生障碍孤苦无依之儿童”[3]，或者充当代理父母履行监护职责，或者指定或监督监护人履行职责。后来传至美国，适用范围不断扩大，延伸至保护儿童不受虐待、疏忽或不遭受苛刻的成人刑事司法体系，特别是以此为基础建立了独立的少年司法制度，影响深远。[4]可见，就儿童群体来说，国家亲权意味着国家是未成年人最高和最后的监护人，得以父母般角色依儿童最大利益原则便宜行事。一方面，未成年人得不到父母适当的保护和顾管时，国家可以超越父母的亲权，采取适当的措施进行强制干预和保护，必要时由国家代为监护；另一方面，国家为儿童的利益积极行事，促进儿童福利事业，保障他们的教育、医疗、就业等权益，避免特殊儿童陷入困境。[5]为此，正如联合国《儿童权利公约》中多处提及，缔约国应采取立法在内的一切措施，确保儿童享有其幸福所必需的保护和照料。
在很长一段时期内，儿童被看作父亲的私产，依附于家庭，没有独立的人格，不是拥有权利的主体。[6]伴随着西方启蒙运动的发展，儿童开始逐渐被看作应该受到尊重的生命个体，但在法律上并未将其视为独立群体而作区别对待。[7]工业革命之后，社会出现各种棘手问题，包括滥用童工、贫困儿童状况堪忧、破碎家庭导致大量儿童无家可归、儿童犯罪攀升，等等。[8]19世纪开始，儿童天生善良的声音越来越强烈，美国首先发起了拯救儿童运动，后发展波及欧洲，人们逐渐认识并接受儿童是需要保护的脆弱群体，这促生了近代儿童福利制度，涉及孤儿院以及分离机构的建设、义务教育和学校的发展、母亲津贴、儿童健康等内容。[9]可以说，“西洋在16世纪发现了人，18世纪发现了妇女，19世纪发现了儿童。”[10] 20世纪初，随着科学、医学、教育、社会工作等方面的进步，人们逐渐认识到儿童不仅仅是被保护的对象，而且是与成年人一样的权利主体，他们是社会的未来，国家应当提升保障能力。第一次世界大战后，救助儿童国际联盟于1924年首次提出了“儿童权利”这个国际性概念，并倡导草拟了日内瓦《儿童权利宣言》。二战后，越来越多关于人权的国际文件也关照到了儿童，特别是“国际人权宪章”[11]进一步确立了儿童在法律上的地位和权利。在1959年《儿童权利宣言》的基础上，1989年联合国出台了被誉为“儿童权利大宪章”的《儿童权利公约》，儿童权利得以全面发展。[12]如公约所提及，儿童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保护和照料，包括法律上的适当保护，缔约国应采取一切适当的立法、行政和其他措施以实现本公约所确认的权利。
由上可见，未成年人立法的发展是国家亲权主义和儿童人权理论不断完善并且付诸实践的过程，二者共同构成了未成年人法律制度存在的理论基础。
（二)儿童最大利益[13]是未成年人法律制度的核心原则据考证，儿童最大利益的提法最早出现于18世纪末，起源于英美法系收养制度，后来发展成为美国家事法律制度以及少年司法制度中的一项基本原则。[14]随着儿童权利的发展，这一原则的影响不断扩大，逐渐被有关国际文件所认可。[15]1989年，联合国大会通过了对加入国具有法律约束力的国际性约定《儿童权利公约》，确立的四项基本原则即包括儿童最大利益原则。[16]
目前，许多国家在自己的国内法中也都确立或体现了这一原则，比如：英国1989年的《儿童法》第1条就规定了儿童利益的相关事项，并就如何保障最大利益规定了具体的判断标准。美国1973年制定的《美国统一结婚离婚法》第402条对儿童最大利益原则在法院的具体适用作出了规定，要求法官在判决时必须考虑相关因素。法国《民法典》第375（1）条规定，法官裁判涉及处于危境状态的儿童时，必须严格依据儿童利益行事。[17]德国法律制度将实现儿童最大利益作为一项指导原则，父母履行监护责任和国家保护未成年人都应当遵守。[18]挪威1986年的《收养法》第2条明确规定，只有在能够推动收养是有利于儿童的最大利益的情况下才可以发布收容命令，等等。
可见，儿童最大利益原则已经成为处理儿童相关事务所遵守的准则。作为一项原则，规定起来可能相对容易，但如何理解其深意则是一个更为复杂的问题。从实践来看，如何判定“儿童最大利益”并没有明确的标准，主要交由法官进行解释。[19]因此，在不同地区和不同文化背景下，“最大利益”的具体内容必然有所差异。[20]
(三）保护制度、福利制度与司法制度是未成年人法律制度的三项基础性制度
《儿童权利公约》为缔约国儿童的生存、保护与发展制定了一套全面的国际法准则。自批准加入后，有关国家在各自国内法框架下积极履行公约义务，通过修法或制定新法，来保障儿童的公民权利与自由、家庭环境与替代养育、健康服务与福利供给、教育与娱乐文化活动及特殊处遇（涉法儿童、未成年难民、外籍儿童等）等。[21]纵览多数缔约国关于未成年人的立法，有一些规定是普遍存在或非常类似的，其大致可以归为三类：保护制度、福利制度和司法制度。
保护制度，旨在保护未成年人免受不良因素或环境的身心摧残、伤害或凌辱，虐待或剥削等。诸多国家禁止未成年人吸烟与饮酒，明确从事特定行业的年龄和雇佣童工的条件，出台影视和游戏分级制度，推行儿童上网绿色软件，防控性侵儿童措施，等等。
福利制度，是指促进儿童生理、心理及社会潜能最佳发展的各种措施和服务，其中当然包括对孤儿、残疾儿童、流浪儿、被遗弃的儿童、被虐待或被忽视的儿童、家庭破碎的儿童等弱势儿童的照顾与救助。多数国家制定了儿童福利法、母婴保健法、津贴法、家庭教育法、学校教育法，等等。
司法制度，是指对未成年人罪错行为进行干预与矫治，解决其心理行为偏常，帮助问题未成年人回归社会的制度。目前，大多数国家都发展了独立的未成年人司法体系，有的还制定了少年法院法、少年刑法等，对未成年人的犯罪行为采取特殊的处遇措施。
(四）种类繁多的专门立法是构成未成年人法律体系的主要形式
作为世界上未成年人立法较早的大陆法系国家之一，德国的未成年人法律制度体系十分健全完整，除《民法典》、《基本法》、《社会法典》等法律中涉及未成年人的规定外，还包括诸多专门立法，比如《改革儿童权利法》、《抚养费预支法》、《非婚生子女平等继承法》、《收养介绍法》、《儿童宗教教育法》、《少年劳动保护法》、《儿童与少年救助法》、《少年保护法》、《少年媒体保护国家合同》、《少年法院法》、《少年刑罚执行规定法》等。[22]
虽然是判例法国家，但英国关于儿童的成文法也相当完备，包括《1989年儿童法》、《1991年刑事司法法》、《1998年刑事犯罪与扰乱治安法》、《1999年儿童保护法》、《1996年教育法》、《1996年家庭法》、《1997年没收（少年）酒类法》、《1998年学校标准与架构法》、《2000年（少年）酒类专卖法》、《2001年特殊教育需求和残障法》、《2003年反社会行为法》、《2003年性犯罪法》、《2004年儿童法》等。[23]
日本是亚洲国家中较早针对儿童立法的国家，从《宪法》的规定到专门立法，内容相当完备，涵盖了未成年人从出生到成年期间的各个阶段。日本的《宪法》对未成年人的人格以及家庭中的地位、受教育的权利、儿童福利以及涉罪未成年人的特殊处遇作出了总领性规定。以此为基础，日本在《民法》、《户籍法》等法律中作出保护未成年人规定的同时，还颁布了一系列未成年人专门立法，包括《儿童福利法》、《母子保健法》、《儿童津贴法》、《儿童抚养津贴法》、《少子化社会对策基本法》、《培育下一代支援对策促进法》、《预防儿童虐待等的法律》、《学校教育法》、《促进儿童的读书活动法》、《未成年人吸烟禁止法》、《未成年人饮酒禁止法》、《年幼者劳动基准规则》、《关于规制使用网络介绍异性业务诱引儿童等行为的法律》、《有关处罚儿童性交易、儿童色情等行为及保护儿童等的法律》、《少年法》、《少年院法》、《少年警察活动规则》等等。[24]
由上可见，针对未成年人专门性的立法已经成为未成年人法律制度的主要载体。当然，由于未成年人成长涉及政府管理和社会生活的各个方面，所以，在其他基本法律制度中涉及未成年人的规定同样不容忽视。不过，随着未成年人保护领域的不断扩大，在具备必要性和可能性的情况下，与成年人法律制度适当分离，进行单独立法，既可以保障法律具有可操作性，又能最大程度保障儿童最大利益原则一以贯之。
域外的发展历程与经验说明，构建未成年人法律体系是人类社会进步和文明发展的必然。至于为什么以及如何构建科学合理的未成年人法律体系，不仅形成了普遍的国际共识，而且不同国家的具体制度发展也越来越趋同。这为我国进一步完善未成年人法律体系提供了有益的参考。
改革开放以来，我国加强社会主义法治建设，未成年人保护的法律基础不断夯实，为维护未成年人合法权益、促进未成年人健康成长提供了坚实的法律保障。我国已经初步形成了以《宪法》为基础，以《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》为核心，以相关法律、行政法规、司法解释、部门规章、地方性法规为配套和补充的未成年人法律框架。
我国《宪法》规定，国家尊重和保障人权，儿童受国家的保护，禁止虐待儿童，国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。这些规定是我国开展未成年人工作的根本依据，主要包括两层意思：一是作为公民，未成年人享有宪法和法律规定的权利，即儿童人权；二是作为特殊群体，未成年人应当受到特殊保护，国家应当发展加强儿童福利，即国家亲权。为此，我国制定了《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《义务教育法》和《收养法》四部关于未成年人的专门立法。同时，《民法总则》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《母婴保健法》、《婚姻法》等30余部法律在相关篇章或条目中对未成年人事宜作出了规定。国务院依法制定出台了相关的行政法规，或者在行政法规相关条款中就未成年人保护特定内容进行了规定。最高检、最高法以及国务院相关部门结合实际需要依法出台了大量司法解释或部门规章等规范性法律文件。在地方立法层面，全国大多数省以及部分具有立法权限的地市依照上位法制定了地方性法规，结合地方实际情况就未成年人保护作出了更加细致、具体的规定。
实践证明，未成年人保护相关法律法规的制定和实施在增强全社会未成年人保护意识、保护未成年人合法权益、促进未成年人健康成长等方面发挥了积极而又重要的作用。与此同时，在全面推进依法治国的新进程中，这一法律体系也日益暴露了一些与经济社会发展不相适应、无法完全满足现实需要的问题，工作中出现了一些无法可依、于法无据、难以执行的现象。总结起来，主要表现为：
许多涉及未成年人的重要法律规定分散在部门法中，主要依附于成年人本位的条款，没有考虑到或完全体现未成年人的身心特点。另外，这些错落无序的规定大都是自为一体，缺乏统领、衔接和配合，内在理念与逻辑也不尽统一，有的不符合或者在理解适用时没有遵循未成年人保护法所确立的理念与原则，出现了一些不相协调甚至彼此冲突的现象。
比如，我国《刑法修正案（八）》规定了免除前科报告义务，《刑事诉讼法》第275条确立了未成年人犯罪记录封存制度。但由于许多法律规定的就业资格有限制、刑事案件一律公开宣判等，导致这一制度难以发挥预期作用，犯罪记录依然是涉罪未成年人回归社会的一大障碍。
限于上世纪90年代的社会经济发展水平和当时的立法理念与技术，《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》存在一定疏漏。加之经过二十多年的发展，未成年人保护领域出现了许多新情况、新问题，一些重要法律原则、制度和规定不健全甚至缺失的问题日益突出。
归纳起来主要有：（1）没有确立儿童最大利益原则，导致执法过程中理念滞后，理解出现偏差，许多措施落实不到位，效果甚至适得其反。（2）对于存在监护侵害、监护缺失与监护无力的困境儿童，国家监护制度缺失，家庭监护缺乏有效的监督干预措施。（3）对于未达刑事责任年龄未成年人实施的严重危害行为，没有有效的处置干预措施，客观上造成法外盲区。（4）未成年人福利制度不健全，使未成年人的基本权利很难得到有效的法律保障。
《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》的许多规定过于原则，缺乏刚性，多为宣示性、倡导性规范，难以作为判案的依据或者执法的援引条文。另外，由于实体法和程序法没有完全匹配，缺乏明确的罚则和健全的配套措施，导致许多规定被虚置，没有得到执行与落实。
比如，《未成年人保护法》规定了共同责任、领导与协调责任、各部门责任、协助责任，[25]但对政府如何承担职责缺乏明确、细化的规定，导致相关部门职责不清、边界模糊、责任稀释。又比如，父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责，没有指定委托监护人的，父母应当承担怎样的责任等，《未成年人保护法》的相关条款并没有指明，造成缺乏实质性的约束力。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。要进一步完善我国未成年人法律体系，必须抓住提高立法质量这个关键，坚持立改废释并举，处理好未成年人法律与成年人法律的关系、未成年人专门立法与其他部门法的关系、我国国情与国际条约的关系，增强我国未成年人法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。具体思路如下：
第一，坚持实用性。法律的生命力在于实施。要保障法律能有用、有效，必须立足解决问题和回应现实需要。完善我国的未成年人法律体系，一方面要从解决未成年人保护与犯罪预防面临的突出问题出发，细化有关规定、增强可操作性，保障权利义务责任相一致、实体与程序相匹配。另一方面要及时总结实践经验，将一些地方探索的可复制可推广的做法及时上升为立法。
第二，增强全面性。未成年人保护工作具有很强的综合性，涉及家庭、社区、学校、政府、司法机关以及社会等多个方面，涵盖教育、医疗卫生、食药安全、社会治安、劳动就业等多个领域。如果其中一个环节存在短板，彼此衔接不畅，或者存在漏洞，未成年人保护的整体水平肯定就会大受限制，出现“木桶效应”。完善未成年人法律体系，需要针对性查漏补缺，消除法律盲区，填补制度空白，保障未成年人保护法律制度的完整性。
第三，保持相对独立与适当集中。未成年人处于成长发育过程中，具有许多不同于成年人的身心特点，法律应当充分尊重、体现这些规律，进行适当区别对待。这是深入推进科学立法的必然要求。为此，应当从顶层设计进行规划，进一步合理与健全未成年人专门立法的体系建设和内容布局，调整其他部门法中完全或者过于依附于成年人法律规定的现状，在时机成熟且可行的情况下适当集中有关法律规定，逐步构建一套相对独立的符合未成年人身心特点的法律制度。
第四，保障协调一致。域外的立法实践表明，仅制定一两部或几部未成年专门立法，不足以解决所有问题。针对未成年人的专门立法，不能穷尽所有事项，有些规定需要其他部门法予以补充和完善。对此，应当明确专门立法和其他部门法的定位及其关系，调整、修订部门法中的有关规定，对相关部门法中涉及未成年人条文的解释与适用，应当坚持遵循《未成年人保护法》确立的法律原则，逐步完善以专门立法为主、以部门法相关规定为辅、彼此相互配合与协调一致的法律体系。
第五，统筹兼顾。法律是一种不断完善的实践。应当立足我国的国情，充分考虑经济社会发展阶段，特别是有些问题是其他国家从来没有面临过的。同时，域外在未成年人法律制度方面积攒了大量的经验，要善于总结其中规律性、普遍性的制度与做法，以资借鉴与参考。另外，上世纪90年代，我国成为《儿童权利公约》的签约国和批准国，履行和落实公约的内容是我国义不容辞的国际义务。因此，修改完善我国的未成年人法律，应统筹兼顾公约规定、域外经验和现实国情，合理与创造性地吸收有关内容，缩小差距、补足短板。
构建与完善未成年人法律体系是一个日益推进的过程，不可能一蹴而就、一劳永逸，一次性解决所有问题，也不能脱离实际、推倒重来。因此，应当采取总体设计、分步实施的路径，即在总体设计的引领下，结合经济社会发展的需要，稳步推进与过渡。
在总体设计上，应从内容的完整性与结构的科学性来引领建构我国未成年人法律体系。
从内容上看，包括三大部分：一是适度普惠性未成年人福利制度，为未成年人的生活、教育、医疗提供必要的物质基础和良好的社会环境。二是重点干预的未成年人保护制度，致力于解决普惠性法律政策推行之后存在的某些缺漏或出现的某些问题，比如监护缺失、贫困救济，等等。三是着眼个案的司法保障制度，主要涉及进入司法领域的未成年人保护措施。
从结构上看，形成以《宪法》为根本依据、以《未成年人保护法》为统领、多部未成年人专门立法为核心支柱、部门法中未成年人的特殊章节或条款为重要来源、行政法规、部门规章、司法解释、地方性法规等规范性法律文件为细化配套规定的法律体系格局。
法律具有稳定性、延续性，修法需要保持一定的连贯性，制定通过新法的周期通常比较长。但是，未成年人保护工作面临的一些棘手问题，又亟待法律予以回应。这种情况下，既要务实，又要长远规划，分为两大步：
第一步以解决突出问题为出发点，立足现有法律框架，修改细化有关内容，增加缺失的制度和规定，删除不合时宜或不合理的法律条文，出台新的法律法规。对此，应当将《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》的修改纳入下一个立法规划，采取“未成年人立法一揽子完善方案”的方式，着手修改相关法律，同时制定和颁布《未成年人福利条例》、《未成年人网络保护条例》等行政法规，为立法积累经验。
第二步随着经济社会的发展，根据未成年人保护的需要，继续整合相关法律法规，理顺相关法律法规之间的关系，适时制定针对性单行法，比如《家庭教育法》、《未成年人福利法》、《未成年人司法法》等，形成以《未成年人保护法》统领多部未成年人专门立法的格局。
为保障上述工作的推进，保持立法的连贯性、稳定性，应当明确立法机关中负责未成年人立法工作的主要机构，负责该项立法工作，并负责协调相关部门，及时反馈未成年人工作的立法需求，按照全国人大立法计划对相关立法工作进行规划、协调。
完善未成年人保护的基本原则。明确儿童最大利益和国家亲权原则。明确在相关部门法中应当体现未成年人优先保护、特殊保护原则，并予以具体化、制度化。
规定未成年人的基本权利、基本义务以及保障实现方式，明确未成年人保护的主责机构及相关协调机制。
夯实家庭保护。细化监护的职责，完善监护人确定、监护委托等制度，特别是科学设置父母违反监护职责的法律后果，设立对家庭监护进行监督和支持的制度。
强化学校保护。设立学生欺凌与性侵防控机制，将安全教育、心理健康教育、道德及法治教育纳入学校教育基本课程。明确中小学课程设置应当兼顾基础教育与兴趣教育，保证未成年人的睡眠、娱乐和体育锻炼时间。对学生家长提供家庭教育指导纳入学校义务。明确学校的法律责任、范围及其追究方式。
突出政府保护。单设一章，专门规定政府保护，主要内容包括：明确政府及其职能部门的职责及衔接配合的机制；构建国家监护制度，建立无监护人及家庭监护功能缺失未成年人的中长期安置制度，建立未成年人保护问题的发现、报告、干预和处置机制；规定政府保障和促进未成年人福利的各项措施与制度，建立儿童福利服务体系；明确政府孵化、管理、监督专业社会组织的职责，通过制定政策引导社会力量参与未成年人保护与犯罪预防工作；相关部门应当强化网络及相关场所监管，落实责任追究。
细化社会保护。细化群团组织在未成年人保护方面的定位、职责及参与方式。保障基层社区力量的投入和建设，向未成年人提供便利的帮助与服务。规范专业化社会组织和志愿者等力量的资质、提供服务的方式、范围以及监督机制。加强行业自律规范建设，落实有关企事业单位（如儿童产品的制造商、网络运营商、游戏厅、烟酒贩卖商等）的责任。建立健全衔接机制，疏通社会力量参与未成年人保护的渠道。
完善司法保护。增加治安案件中对未成年人的保护、民事案件中对未成年人的保护及对未成年被害人的保护等内容；明确与刑法、刑事诉讼法以及预防未成年人犯罪法的协调与衔接。
在家庭保护、学校保护、政府保护、社会保护等部分明确相关主体对未成年人进行网络保护的职责，保障未成年人网络权益。
明确罚则。规定相关主体违反本法所承担的具体法律后果及实现方式。
明确预防未成年人犯罪的基本原则。包括早期干预原则、专业预防原则、教育矫治原则、综合治理原则，等等。具体内容包括一般预防、临界预防和再犯预防三部分：
第一，一般预防。与《未成年人保护法》、《义务教育法》等保持协调，避免重复，主要是规定家庭、学校、社区、政府、媒体等在未成年人犯罪一般预防中所承担的职责。
第二，临界预防。主要是构建对未成年人不良行为、危害行为的分级干预体系。具体内容包括：
（1）需要干预的行为。依据行为性质和危险程度将未成年人的罪错行为分为三类：不良行为；治安违法行为；触犯刑法行为。治安违法行为和触犯刑法行为具有社会危害性，可以统称为“危害行为”。
不良行为，是指不利于未成年人身心健康发展，与其年龄不符，容易引发违法犯罪的行为。包括：旷课、逃学、网络沉迷、夜不归宿；抽烟、酗酒、观看或收听淫秽的读物或音像制品；与社会上具有不良习性的人交往，参加不良团伙；进入法律、法规禁止未成年人出入的场所；其他不利于未成年身心健康、与未成年人年龄身份不符的行为。
危害行为，是指未成年人实施侵犯他人合法权益或者危害社会的行为，包括治安违法行为和触犯刑法行为。
（2）干预对象。进行分级干预的对象包括三类未成年人：具有不良行为的；具有治安违法行为的；具有触犯刑法行为但未达刑事责任年龄的。
（3）干预措施。以十二周岁为界限[26]，对未成年人不良行为、危害行为的分级干预措施包括：
在中小学设立不良行为校方告诫制度[27]、后续跟进帮教机制，完善学生欺凌和暴力防治措施。
已满十二周岁未成年人触犯《治安管理处罚法》的，适用警察训诫制度[28]，必要时成立帮教小组，制定改正计划，跟踪帮教。拒不改正的，可以依法转入专门学校。
已满十二周岁未成年人触犯《刑法》且不负刑事责任的，可以适用警察训诫，必要时成立帮教小组，制定改正计划，跟踪帮教。根据案件情况，可以提交未成年人法庭，适用法官诫令[29]。适用警察训诫或者法官诫令后拒不改正的，或者情节较重且家庭监护欠缺或不足的，可以依法转入专门学校。心理行为偏常严重、暴力行为造成严重后果的，可以依法收容教养[30]。
对于未满十二周岁未成年人触犯《治安管理处罚法》、《刑法》的，原则上责令由父母或监护人加强管教，有关机关或部门予以支持监督，必要时适用机构教养[31]。
处置未成年人不良行为、危害行为时，学校可以劝诫、公安司法机关可以责令父母接受亲职教育，对家庭监护进行监督、支持，存在法定情形的，予以替代。必要时，公安司法机关可依法对拒不履行监护义务的监护人予以处罚。
第三，再犯预防。主要是完善对未成年犯的教育矫治和跟踪帮教措施，包括完善和细化未成年人社区矫正制度、未成年犯管教所的定位及其教育矫治措施、以及其它替代性措施，构建促进未成年人回归社会的跟踪帮教机制和体系。
1.根据上述未成年人不良行为、危害行为的分级干预体系，在《治安管理处罚法》和《行政处罚法》中设立符合未成年人身心特点、具有教育矫治功能的特殊处遇措施，即针对十二周岁以上的适用警察训诫、转入专门学校，针对十二周岁以下的适用责令加强管教、机构教养。
以刑法修正案的方式，增设“未成年人犯罪处遇”专章，全面、集中规定对未成年人犯罪的特殊处遇制度，下设四节。
第一节规定处理未成年人犯罪的基本原则。具体来说，对未成年人犯罪坚持“教育为主、惩罚为辅”的原则，采取“教育、感化、挽救”的方针，区别对待、特殊保护、双向保护，在充分考虑有利于未成年人最大利益的基础上，适用特殊处遇制度。
第二节规定未成年人犯罪与刑事责任。具体来说，主要包括：（1）刑事责任年龄制度。坚持十四周岁、十六周岁、十八周岁的三分法。（2）未成年人犯罪认定的特殊性。对未成年人具体行为的犯罪认定上作出不同于成年人的规定，比如规定对未成年人实施的情节轻微的强奸、抢劫、盗窃等行为，可不认定是犯罪[32]。（3）未成年人非刑罚处理措施。未成年人犯罪的，如果能够使用非刑罚处理措施进行改造的，优先适用非刑罚处理措施。非刑罚处理措施包括司法警告[33]、担保释放令[34]、管教协助令[35]、向被害人致歉和赔偿令[36]、行为规范令[37]、教育矫治令[38]、社会服务令[39]、保护观察令[40]、家庭教育令[41]、转入专门学校、收容教养等。（4）适用与执行刑罚的特殊制度。包括从宽处罚、不适用死刑和无期徒刑以及剥夺政治权利、不成立一般累犯、从宽适用缓刑、减刑与假释的特殊条件等。
第三节规定未成年人刑罚及犯罪记录的消灭，主要包括未成年人犯罪的追诉时效、特赦以及犯罪记录封存、前科消灭等制度。
第四节规定适用于不满刑事责任年龄未成年人的特殊干预措施。不满刑事责任年龄未成年人实施的危害社会的行为，不是犯罪，不承担刑事责任，以十二周岁为界区别适用上文所述干预措施。
3.进一步完善《刑事诉讼法》中的未成年人刑事案件诉讼程序，完善逮捕程序和羁押替代措施，规定未成年人刑事案件不公开宣判的规定，扩大附条件不起诉的适用范围和对象，建立暂缓判决制度，规定收容教养程序。
4.在正在制定中的《社区矫正法》中设立“未成年犯社区矫正”专章。主要内容包括：规定未成年犯社区矫正工作在理念、矫治方案、监督管理等方面的特殊性。未成年犯的社区矫正应当与成年人分开进行，实施动态评估、分级管理。依据未成年人的自身情况制定教育矫正方案，适用符合未成年人身心特点的教育矫正措施。采取政府购买服务的方式提升社区矫正专业化水平，加强社区矫正专职社工和志愿者队伍建设。明确监护人或法定代理人的责任与后果，对不配合或者妨碍社区矫正的监护人或者法定代理人予以警告，情节严重的可以追究相关责任。
5.完善《监狱法》“对未成年犯的教育改造”专章，对未管所的监管模式、警察配备、管理体制、运作机制、教育方式、考核奖惩、所需经费等方面作出明确规定，建立以教育改造为核心的考核机制，将义务教育和职技教育纳入教育规划，未管所同时挂牌设立管教学校。
6.制定《专门教育法》，就专门学校的分类设置、收生程序、师资保障、管理制度以及评价标准作出规定。其中，明确规定设立两类特殊的专门学校，一类是专门用于执行收容教养的教养学校，一类是在未管所挂牌设立的管教学校。
7.《预防未成年人犯罪法》、《治安管理处罚法》的相关规定、《刑法》的专章、《刑事诉讼法》的专章、《社区矫正法》的专章、《监狱法》的专章以及《专门教育法》，共同构成我国未成年人罪错行为教育矫治体系。
8.在有关的民事法律中，进一步完善监护制度、收养制度和家庭寄养制度，增设涉及未成年人民事案件中的司法保护和司法救助。
9.根据《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》的规定，对《义务教育法》、《母婴保健法》、《婚姻法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等涉及未成年人相关内容进行修改完善，颁布《儿童福利条例》、《家庭教育条例》等行政法规，并适时上升为法律。
【注释】
在我国，儿童和未成年人均指未满十八周岁的自然人，所以本文儿童和未成年人两个术语不做区分，根据用语习惯，交替使用。
[1] 参见Hastings H. Hart, Juvenile Court Laws in the United States Summarized, Russell Sage Foundation,1910; J W. Mack,“The Juvenile Court,”Harvard Law Review, no.2(1909):104-122.
[2] 在欧洲，英国于1908年制定了儿童法并建立了少年法庭。1908年，德国柏林建立了第一个少年法院,1923年制定了青少年刑法。1912年,法国建立了青少年法院并颁布了青少年保护观察法,比利时制定了儿童保护法（主要是少年犯罪及其审判的规定）。1934年，意大利制定了少年法。丹麦、荷兰、瑞典、西班牙、瑞士也于20世纪初针对儿童颁布了专门法律。在亚洲，日本于1923年正式施行了少年法，并设置了少年审判所。印度1915年在加尔各答设立了少年法庭，1920年制定了第一部儿童法，1960年制定了中央少年法。巴基斯坦1924年制定了孟买少年法，斯里兰卡1939年制定了儿童及少年法，马来西亚1947年制定了少年法院法，新加坡1950年8月制定了儿童及少年法。
[3] 参见朱胜群：《少年事件处理法新论》，三民书局1976年版，第33页。
[4] 国家亲权的思想最早可追溯至古罗马时期，即罗马法及教会法依“责任年龄”而对未成年人及成年人做了区分。中世纪时期，英国在古罗马学说的基础上创设了国家亲权理论，即国王作为国家之父有义务保护和照顾不能自我保护的弱势群体。14世纪，国王授权衡平法院代为履行国家亲权职责，大法官开始以“最高监护人”的角色在民事案件中承担保护少年儿童的职责。当未成年人父母早亡却留下遗产时，国家便充当该少年“代理父母”，介入托管这些财产直到未成年人长大成人。19世纪时，美国儿童权利拥护者呼吁将国家亲权延伸至保护儿童不受虐待、疏忽或不遭受苛刻的成人刑事司法体系。关于“国家亲权”主义的起源和历史发展，更为详细的资料可见Lawrence B. Custer,“The Origins of the Doctrine of Parens Patriae,”Emory Law Journal, no.2(1978):195-208; Jack Ratliff,“Parens Patriae: an Overview,”Tulane Law Review, no.5&6(2000):1847-1858; George Rossman,“Parens Patriae,”Oregon Law Review, no.4(1924):233-256;John Seymour,“Parens Patriae and Wardship Power:Their Nature and Origins,”Oxford Journal of Legal Studies, vol14(1994):159-188;Douglas R. Rendleman,“Parens Patriae: from Chancery to the Juvenille Court,”South Carolina Law Review, no2(1971):205-260.
[5] 参见Natalie Loder Clark,“Parens Patrae and a Modest Proposal for the Twenty-First Century: Legal Philosophy and a New Look at Children's Welfare,”Mishigan Journal of Gender&Law, no.2(2000):381-448; Kay P. Kindred,“God Bless the Child: Poor Children, Parens Patriae, and a State Obligation to Provide Assistance,”Ohio State Law Journal, no.2(1996):519-542.
[6] 比如，在人类社会早期，强调儿童与动物的相似性。霍布斯曾经直率地指出，“对于那些天生的傻子、儿童或疯子来说，与野蛮的动物一样是没有法律的。”参见Anthony Ian Pye,“A Philosophy of Children's Rights,”(Ph.D diss., Columbia University,1980),21.有关论述还可参见George H. Pagne, The Child in Human Progress (Massachusetts: Hardpress Publishing,2012),84-86; Michael Freeman,“The Moral Status of Children: Essays on the Rights of the Child,”International Labour Review, no.1(1997):109-111.
[7] 在十六七世纪后，童年的概念被普遍承认是“存在的”，只是事物自然法则的一个特点而已。比如，英国17世纪哲学家洛克不赞成儿童是拥有权利的主体，虽然儿童自然地享有人的权利，但其权利的自主行使却要等到成年之后。在此之前，儿童权利由父母代为行使。虽然儿童是父母的临时财产，但儿童仍旧是自由的。18世纪的法国哲学家卢梭、德国哲学家康德等都不主张儿童是拥有权利的主体，但是他们应当被视为有尊严的对象。参见John Wall,“Human Rights in Light of Childhood,”International Journal of Children's Rights, no.4(2008):528-530; S.N. Hart,“Form Property to Persons Status: Historical Perspectives on Children's Right,”American Psychologist, no.1(1991):53-59.
[8] 工业革命时期，许多农村人口涌向城市，农村许多贫困家庭的孩子在很小的年纪就来到城市做工，恶劣的生活环境和工作环境对他们的身心产生了很大的危害，儿童的健康状况堪忧，死亡率不断上升。同时，许多孤儿、弃儿等无依无靠的贫困儿童流浪在城市的大街小巷，他们为了生存学会了偷盗和抢劫，犯罪不断增加。此外，工业革命时期也曾爆发过多次学徒骚乱，严重危害了社会的稳定秩序。参见David Mclean, Public Health and Politics in the Age of Reform: Cholera, the State and the Royal Navy in Civtorian Britain,(Basingstoke: Palgrave Macmillan,2006); Jeannie Duckworth, Fagin's Children in Victorian England,(Cambridge: Cambridge University Press,2002); Jane Humphries, Childhood and Child Labour in the British Industrial Revolution,(Cambridge, Cambridge University Press,2010).
[9] 美国的改革者们首先提出拯救儿童运动，主张改革儿童的环境，给他们提供各方面的有利条件，促进儿童的福利发展，建立促进少年儿童身心正常发展的各种专门机构，对有违法犯罪行为的儿童进行更生照管，将他们从犯罪的深渊中拯救出来。参见John E.B Mysters,“A Short History of Child Protection in America,”Family Law Quarterly, no.3(2008):449-454; Steven Mintz,“Placing Children's Rights in Historical Perspective,”Criminal Law Bulletin, no3(2008):1-15.
[10] 周作人：《救救孩子》，载《苦茶随笔》（周作人自编文集），河北教育出版社2002年版，第68页。
[11] 1948年《世界人权宣言》、1966年《经济、社会和文化权利国际公约》与1966年《公民权利和政治权利国际公约》一起被合称为“国际人权宪章”。
[12] 参见B.J. Preens & D.A. Louw,“Children's Rights: A Review,”Medicine and Law, vol.19(2000):33-35; Geraldine Van Breren, The International Law on the Right of the Child,(Leiden: Martinus Nijhoff Publishers,1995), Chapter 1.
[13] “the best interests of the child”译为“儿童最佳利益”或“儿童最大利益”。《儿童权利公约》的中译本使用的是“儿童最大利益”。本文将采取《儿童权利公约》中译本的提法，即“儿童最大利益”，特此说明。
[14] 参见Claire Breen, The Standard of the Best Interests of the Child: A Western Tradition in International and Comparative Law,(New York: Springer,2002),39; Lynn D. Wardle & Laurence C. Nolan, Fundamental Principles of Family Law,(New York: William S.Hein & Company,2002),858; Lynne M. Kohm,“Tracing the Foundation of the Best Interests of the Child Standard in American Jurisprudence,”Journal of Law &Family Studies, no.2(2008):345-350.
[15] 1924年，国际联盟首次提出“以儿童的最大利益为前提作适当的考量”。1959年，联合国大会颁布的《儿童权利宣言》中首次正式确立儿童最大利益原则，该宣言原则二规定：儿童应受到特别保护，并应通过法律和其它方法获得各种机会与便利，使其能在健康而正常的状态和自由与尊严的条件下，得到身体、心智、道德、精神和社会等方面的发展。在为此目的而制订法律时，应以儿童的最大利益为首要考虑。之后制定的若干国际公约和区域性条约又多次重申了这一原则，比如，1979年联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》第5条，1986年《关于儿童保护和儿童福利、国内和国际寄养和收养办法的社会和法律原则宣言》第5条，1987年《非洲儿童权利和福利宪章》第4条等，可见该原则在儿童权利保护中举足轻重的地位。
[16] 该原则主要体现在《公约》中第3条、第9条、第18条、第20条、第21条等条文中。其中，第3条第1款最为典型地反映了这一原则，该条款规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”。
[17] 参见France, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 44 of the Convention, Third and Fourth Periodic Reports of States Parties due in 2007,32.
[18] 参见Germany, Consideration of reports submitted by States parties under article 44 of the Convention, Third and fourth periodic reports of States parties due in 2009, p.23.
[19] 参见Martin Guggenheim, What's Wrong with Children's Right?(Massachusetts: Harvard University Press,2005),40&173.
[20] 参见Claire Breen, The Standard of the Best Interests of the Child: A Western Tradition in International and Comparative Law,(New York: Springer,2002),44-45.
[21] 多个缔约国根据公约要求所提交的进展情况报告基本上都是从这几个方面进行描述。
[22] 参见孙云晓、张美英：《当代未成年人法律译丛德国卷》，祁胜辉等译，中国检察出版社2005年版，第1-5页。
[23] 参见孙云晓、张美英：《当代未成年人法律译丛英国卷》，王立新等译，中国检察出版社2006年版，第1-12页。
[24] 参见孙云晓、张美英：《当代未成年人法律译丛日本卷》，尹琳译，中国检察出版社2006年版，第1-19页。
[25] 共同责任，是指保护未成年人是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。领导与协调责任，是指国务院和地方各级人民政府领导和协调有关部门做好未成年人保护工作。各自责任，是指中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。协助责任是指，共产主义青年团、妇女联合会、少年先锋队等有关社会团体协助做好未成年人保护工作，维护未成年人的合法权益。
[26] 不满十二周岁的未成年人具有很强的家庭依赖性，一般情况下尚未进入青春期，对其教育管束最佳的环境是家庭，最适宜由父母进行，由专业人员跟踪帮教，予以支持、监督。过多外力的干预或者限制人身自由的措施，容易给未成年人身心造成难以消除的影响。而已满十二周岁的未成年人，已经处于养成和完善自我控制能力和辨别是非能力的关键期，而且即将进入容易叛逆的青春期，对此需要设置一些带有强制性的针对行为的管束矫治措施。但这些措施不同于行政处罚或刑罚处罚，不是对行为本身的制裁，而是通过干预解决行为人的心理行为偏常问题。因此，可以参照适用旨在发挥教育矫治功能的非刑罚处理措施。正因如此，我国澳门地区、台湾地区、德国等都设置了十二周岁这一年龄界限。
另外，宋英辉教授带领的团队选取了11所专门学校的475名学生进行问卷调查，470个有效数据显示，87.36%的学生是在12周岁至15周岁之间进入的专门学校，说明未成年人容易在这个年龄段出现不良行为、危害行为。另外，通过与未管所干警、公检法办案人员以及专门学校和普通学校的老师访谈发现，出现问题的未成年人有的在10-12周岁开始有劣迹，13、14周岁时开始走向社会进行违法犯罪，14-16周岁进入犯罪的第一个高峰期。此外，也有研究表明，未成年人开始出现逃学、夜不归宿、打架斗殴、强行索要财物、偷东西、吸烟、赌博等行为的平均年龄为12周岁左右。
[27] 发现有不良行为的，校方应批评教育、警示谈话、将表现记入学生综合素质评价，给予必要的纪律处分，告知监护人加强管教。对打架斗殴、欺凌他人、强行索要财物、偷窃或实施其它治安违法行为的，情节较轻的，可以由校方告诫。
[28] 训诫时，应当责令监护人严加管教或改进管教方式，告知学校予以配合，要求行为人向受害人赔礼道歉、赔偿损失，取得受害人谅解。根据需要，可以责令行为人在一定时期内不得实施特定行为、与特定人员交往或出入特定场所，接受特定内容的教育、心理辅导、戒瘾治疗、监督考察等，并可以责令监护人接受亲职教育。
[29] 法官诫令是依法由法官作出的令状，包括向被害人致歉和赔偿令、行为规范令、教育矫治令、公共服务令、保护观察令，等等。
[30] 目前，收容教养制度缺乏适用程序，没有执行场所，几乎很少适用。但是，实践中又有这方面的迫切需求，用于集中管束、教育矫治部分实施严重危害行为的未成年人。因此，应当明确收容教养的适用规范。对于构成犯罪的未成年人，法院可以决定收容教养，由设立的教养学校执行。收容教养的期限为6个月至2年。延长或缩短期限，应当经评估，由法院决定。
[31] 机构教养，是指未满12周岁实施危害社会的行为，原生家庭不具备能力或不适宜的，未成年人法庭可以决定机构教养，可以安置在儿童福利院等机构，由专业社工帮教。
[32] 参见《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的有关规定。
[33] 由法院对未成年人予以警告，加以批评和教育，责令具结悔过，并可以要求其用书面方式作出悔改保证。
[34] 由法院责令其父母或监护人提供一定数额的金钱做担保，免除其刑罚处罚，由其父母或监护人严加管教。适用对象应该是犯罪情节轻微，且犯罪行为的实施是因父母或监护人的管教不力所致。
[35] 如果未成年人家庭无力管教或管教不当，法院可以委派专业人员对未成年人进行帮教。
[36] 由法院责令实施危害行为的未成年人及其父母等向被害人赔礼道歉，要求实施危害行为的未成年人的父母等向被害人支付一定数额的赔偿金。
[37] 由法院规定行为人在一定时期内必须遵守的行为规范，包括禁止实施特定行为、与特定人员交往或出入特定场所等。
[38] 由法院责令接受特定内容（情绪控制和人际关系管理、法治教育、职业培训等）的教育或特定类型（寄宿学校）的教育，接受心理辅导、戒瘾治疗等。
[39] 由法院责令未成年人在指定场所完成一定期限的无偿劳动和服务。
[40] 由法院委托法律规定或授权的机构、组织或专业人员，对其跟踪帮教、监督考察。
[41] 由法院责令家长或监护人改善教育方式，一定时间的陪伴与交流，接受亲职教育等。
