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十八届四中全会《决定》中提出：“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准。” 检察案例指导制度建立以来，运行状况如何？运行中存在哪些问题？如何进一步加以完善？笔者对这些问题略陈管见，为检察实践和检察改革积极建言。
检察案例指导制度建立于2010年。当年7月，最高人民检察院颁布了《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》（以下简称《2010年规定》），设立了案例指导工作委员会，专门负责指导性案例的审查、编选和发布等工作。2010年12月31日，最高人民检察院发布了第一批3件指导性案例，标志着检察案例指导制度正式运行。
建立检察案例指导制度的目的，刚开始主要是为了指导下级检察院司法办案活动。根据《2010年规定》，指导性案例是指检察机关在履行法律监督职责过程中办理的具有普遍指导意义的案例，由最高人民检察院公开发布，作为指导全国检察机关工作的一种形式。检察机关建立案例指导制度要立足于检察实践，通过选编检察机关办理的在认定事实、证据采信、适用法律和规范裁量权等方面具有普遍指导意义的案例，为全国检察机关依法办理案件提供指导和参考，促进法律的统一公正实施。既然是“提供指导和参考”，最高人民检察院并没有赋予指导性案例以强制适用的拘束力。《2010年规定》指出，指导性案例发布后，各级人民检察院在办理同类案件、处理同类问题时，可以参照执行。这一点，与人民法院案例指导制度“各级人民法院审判类似案例时应当参照”[1]的规定有所不同。不过，这并不意味着检察指导性案例只是一种纯粹参考性的因素，完全缺乏执行效力。《2010年规定》要求，在办理同类案件、处理同类问题时，承办案件的检察官认为不应当适用指导性案例的，应当书面提出意见，报经检察长或者检察委员会决定。这就以一种类似于大陆法系国家判例制度中的“背离报告制度”的方式，赋予了指导性案例以事实上的一定的约束力，在我国成文法传统与案例指导效力之间达成了合理的平衡。[2]
检察案例指导制度运行5年后，最高人民检察院针对运行中存在的问题，对《2010年规定》进行了修订。2015年12月，修订后的《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》（以下简称《2015年规定》）颁布。《2015年规定》将案例指导制度的价值重心从“指导司法办案”调整为“规范司法办案”，对检察指导案例的入选标准、选编程序、征集渠道、作用发挥、失效机制等内容进行了修改完善和增补。《2015年规定》进一步明确了指导性案例的司法效力，规定“人民检察院参照指导性案例办理案件，可以引述相关指导性案例作为释法说理根据，但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接法律依据”，为指导性案例进入检察法律文书提供了依据。《2015年规定》取消了《2010年规定》对检察指导案例在类型方面的限制[3]，将指导性案例的入选标准修改为“案件处理结果已经发生法律效力；案件办理具有良好法律效果与社会效果；在事实认定、证据采信、法律适用、政策掌握等方面对办理类似案件具有指导意义”，三个标准同时具备即可入选，不再有案件类型的限制，从而拓宽了检察指导案例的选择范围。
检察案例指导制度建立至今六年多，最高人民检察院一共发布了八批32个指导性案例，涉及检察机关侦查、批捕、起诉、刑事抗诉、核准追诉、公益诉讼等6个方面的职能。相关情况如下表所示：
（一）指导性案例的发布规律逐步显现，发布频率大致趋向稳定。
从2010年7月建立检察案例指导制度至今，6年多时间一共发布了八批32个指导性案例，发布频率为每年一至两次。历次发布时间分别为2010年12月31日、2012年11月15日、2013年5月27日、2014年2月20日、2014年9月10日、2015年7月3日、2016年7月31日、2016年12月29日。除第一次与第二次之间间隔两年、第六次与第七次之间间隔一年外，其余六次发布间隔均为半年左右，发布周期大致趋向稳定。每次发布的案例数量为3至5个，3个的有三次，4个的有两次，5个的有三次，平均每次发布4个案例。
相较人民法院的案例指导制度运行情况，检察指导案例的发布频率和数量明显低于法院。法院案例指导制度建立于2010年11月，2011年12月20日最高人民法院发布了第一批4个指导性案例，最近一次2016年12月28日发布了8个指导性案例，在5年的时间里一共发布了15批77个指导性案例，大致平均每4个月就发布一批案例，指导性案例的数量是检察机关的2.4倍。
除了第八批案例为公益诉讼案例外，前七批案例均来自于刑事领域，占全部案例的84.4%。第一批3个案例涉及的罪名分别是聚众斗殴罪、绑架罪、徇私舞弊暂予监外执行罪。第二批5个案例均来自职务犯罪领域，涉及的罪名分别是环境监管失职罪，滥用职权罪（检例第5号、第6号），徇私舞弊不移交刑事案件罪，玩忽职守罪、徇私枉法罪、受贿罪（检例第8号涉及3个罪）。第三批3个案例只涉及一类犯罪，均为编造、故意传播虚假恐怖信息罪。第四批5个案例都来自食品安全领域，但同时涉及普通刑事犯罪与职务犯罪，其中检例第12、13、14、15号都涉及生产、销售有毒、有害食品罪和生产、销售伪劣产品罪，检例第15号还涉及行贿、受贿、食品监管渎职罪，第16号也涉及受贿罪和食品监管渎职罪。第五批3个案例都是普通刑事犯罪，分别涉及抢劫罪、盗窃罪（检例第17号），参加黑社会性质组织、故意杀人、故意伤害罪（检例第18号），抢劫罪（检例第19号）。第六批4个案例都是核准追诉案件，都属于普通刑事犯罪追诉，分别涉及抢劫罪、故意伤害罪、故意杀人罪。第七批4个案例都来自普通刑事犯罪，其中检例第24号涉及的罪名是实践中不多见的利用未公开信息交易罪，第25、26、27号均涉及故意杀人罪。在27个刑事指导性案例中，来自普通刑事犯罪领域的19.5个（检例第15号还涉及职务犯罪，各计0.5个），占刑事案例的72.2%；来自职务犯罪领域的7.5个，占刑事案例的27.8%。
（三）指导性案例的办理层级涵盖全国四级检察机关，但主要来源于顶层和基层两个层级。
笔者对指导性案例的承办单位进行了统计，统计的标准是以指导性案例具有指导意义的办案程序和环节来确定承办单位。例如，对最高人民检察院提出抗诉的审判监督程序案件，虽然办理层级包括州市级检察院、省级检察院、最高人民检察院3个层级，但承办单位统计为最高人民检察院；对两审终审的刑事案件，指导性案例叙述的诉讼过程和案例要旨发生在哪一环节，就以该环节的检察机关为承办单位。按此原则统计，32个指导性案例中，承办单位为最高人民检察院的有8个，占全部案例的25%；承办单位为州市级检察院的有5个，占15.6%；承办单位为基层检察院的有19个，占59.4%；承办单位为省级检察院的为零。这样的分布状况，大致符合检察指导案例的遴选规律。我国检察机关办理的案件约有80%来自基层检察院，所以入选比例最高。基层检察院入选的案例包括三种情况：第一种是基层检察院起诉后无上诉、抗诉情形，一审即生效，如检例第6、7、8、9、10、30、31、32号等案例和检例第1号基层检察院作出不起诉决定、检例第27号基层检察院作出不批捕决定的案例；第二种是基层检察院起诉后被告人上诉，但二审驳回上诉维持原判，有指导意义的办案环节发生在一审，二审的诉讼环节仅为简略表述甚至一句话带过，如检例第4、5、11、13、14、15、16号案例；第三种是基层检察院起诉，判决后基层检察院按第二审程序提出抗诉，二审法院采纳抗诉意见进行改判，如检例第17、19号案例。最高人民检察院虽然直接办理案件很少，但其所办理的都是在全国有重大影响或有突出指导意义的案件，所以入选比例也很高。在最高人民检察院作为承办单位的8个案例中，有4个是核准追诉案件（其中2个核准追诉、2个不核准追诉），有3个是按照审判监督程序提出刑事抗诉案件（分别是检例第2号忻元龙绑架案、检例第24号马乐利用未公开信息交易案、检例第26号陈满申诉案），有1个是按照审判监督程序提出再审检察建议案件（检例第25号于英生申诉案），这些都是在全国有较大影响的案件。
第一批指导性案例的编撰相对比较简单，体例格式包括五个部分：标题、编号、要旨、基本案情、诉讼过程。从第二批指导性案例开始，格式上增加了关键词、相关立法两个部分，形成标题、编号、关键词、要旨、相关立法、基本案情、诉讼过程等七个组成部分的体例。此后，第三批、第四批案例均是如此。第五批指导性案例是3个第二审程序刑事抗诉案件，编撰体例有所改变，在诉讼过程后增加了抗诉理由、终审判决（终审结果）两个部分，形成标题、编号、关键词、要旨、相关立法、基本案情、诉讼过程、抗诉理由、终审判决等九个组成部分的体例。第六批指导性案例是4个核准追诉案件，编撰体例又为之一变，包括标题、编号、关键词、基本案情、核准追诉案件办理过程、案件结果、要旨、相关法律规定等八个部分，而且“要旨”部分的位置后移，置于案例文末。第七批指导性案例继续着完善格式的努力，将编撰体例修改为标题、编号、关键词、基本案情、诉讼过程、抗诉理由、案件结果、要旨、指导意义、相关法律规定等十个部分。其中特别是增加了“指导意义”部分，在“要旨”的基础上对案例的指导意义作了进一步阐述，使得指导性案例的法律政策价值和法理含金量大大增加，编撰体例逐步趋于规范、合理。第八批指导性案例作为公益诉讼案例，没有“抗诉理由”部分，但增加了“诉前程序”，其余格式与第七批保持一致。
（五）指导性案例的时效性较强，基本上都是案例发布前三年内终审（终处）的案件。
32个指导性案例中，只有袁才彦编造虚假恐怖信息案（检例第11号）的终审时间较早，为2005年二审生效（2013年5月27日发布），是8年前的案例，其余31件都是案例发布前三年内终审（终处）的案件。其中，9件案例为裁判生效当年即发布（检例第1、6、21、26、28、29、30、31、32号），占总数的28.1%；8件案例为裁判生效次年发布（检例第2、3、12、13、16、17、20、24号），占总数的25%；7件案例为裁判生效两年内发布（检例第4、7、14、15、18、22、27号），占总数的21.9%；7件案例为裁判生效三年内发布（检例第5、8、9、10、19、23、25号），同样占总数的21.9%。这一比例说明，指导性案例遴选的时效性很强，基本上以新近发生的案件为主要来源，体现了最新的司法政策和立法精神。同时，指导性案例的遴选也在及时回应一段时期的社会关注热点，如第三批指导性案例以编造虚假恐怖信息案为主题，第四批指导性案例以打击生产、销售有毒、有害食品和伪劣产品为主题，均是如此。
检察案例指导制度运行六年来，在规范和指导全国各级检察机关统一执法标准、保证法律正确实施方面起到了不容忽视的作用，这是首先要肯定的。不过，这项制度在运行过程中还存在一些需要解决和改进的问题。
（一）指导性案例覆盖的检察业务范围不完整，不能适应工作形势和任务的需要。
如前所述，八批指导性案例中绝大多数来自刑事领域，涉及检察机关侦查、批捕、起诉、刑事抗诉、核准追诉、公益诉讼等6个方面的职能。这样的涵盖范围，虽然体现了检察机关当前履行的主要职能，但不够完整，不少重要检察业务领域没有覆盖到，远远不能满足检察机关实际履行职能对指导性案例的需要。特别是一些亟待加强、迫切需要进一步规范和指导业务开展的领域，指导性案例付之阙如。一是缺乏民事、行政诉讼监督案例。民事行政检察也是检察机关的重要职能，尤其是近年来民事、行政两大诉讼法相继修改，民事、行政诉讼监督规则相继出台，检察机关新增加了民事执行监督、调解监督、虚假诉讼监督、诉讼违法行为监督等工作任务，需要相关案例进行指导。二是缺乏推进相关改革任务的案例。十八届四中全会赋予检察机关一系列改革任务，除提起公益诉讼外，还有行政违法行为检察监督、行政强制措施检察监督。这些任务十分重要，涉及到检察职能的健全和监督体系的完善，同样亟待指导性案例予以指导和推动。三是在刑事领域也缺乏体现新增监督职能的案例。如刑事诉讼法修改后赋予检察机关的羁押必要性审查、精神病人强制医疗程序的监督、违法所得没收程序的提起等职能，也需要案例予以规范和指导。
（二）指导性案例的典型性不足，创制法律适用规则的作用不明显。
指导性案例应当是在事实认定、证据采信、法律适用、政策掌握等某个方面具有典型性的案例，能够为今后的类似案件创制可供比照和借鉴的司法规则。有学者就认为，在罪刑法定的框架内，提出新的裁判规则是案例指导制度的最重要功能之一。[5]然而观察检察机关的指导性案例，创制规则的功能发挥得不尽如人意。有学者在研究了前三批11个检察指导案例后认为，大致有一半在重申刑事政策和公共议题，另外一半与过去的司法解释几乎完全重复，其中的绝大多数案例都与“指导性案例”这一称谓有一定距离。[6]相对而言，人民法院指导性案例创制裁判规则的作用就明显一些。如2016年9月最高人民法院发布的第66号指导案例“雷某某诉宋某某离婚纠纷案”，对婚姻法第47条规定的离婚时隐藏、转移、变卖、毁损夫妻共同财产或伪造债务企图侵占另一方财产的可以少分或不分财产的“离婚时”，合理解释为离婚诉讼期间或离婚诉讼前。这个案例发布后，在社会上引起了强烈反响和关注。[7]案例“裁判要旨”中体现的裁判规则，有力地震慑和惩戒了侵害夫妻共同财产的非法行为，维护了合法的夫妻共同财产权益，对全国法院此后同类案件的审理具有很好的指导意义。当然，人民法院的指导性案例中民事案例的比例较高[8]，法院在民事案件中创制裁判规则的空间明显要大于刑事案件。检察指导案例目前都是刑事案例，创制规则的难度较大，但既然是“指导性案例”，就不能仅仅是现有司法政策甚至工作要求的简单重复。其实检察指导案例中也有法理价值很突出的优秀案例。如检例第24号“马乐利用未公开信息交易案”，这一案例回答了利用未公开信息交易罪是否存在“情节特别严重”、是否有两个量刑档次的争议，统一了司法机关在这一问题上的巨大分歧，对明确同类案件的处理及同类从业人员犯罪的处罚具有重要指导作用，对于加大打击“老鼠仓”等严重破坏金融管理秩序的行为，维护社会主义市场经济秩序，保障资本市场健康发展具有重要意义。同时，这一案例也是建国以来第一起由最高法院直接开庭审理、最高人民检察院直接派员出庭的刑事抗诉案件，在刑事诉讼程序方面的典型意义和先例价值也十分显著。[9]但总体来讲，检察指导案例在创制法律适用规则方面的功能发挥还有待加强。
（三）指导性案例的释法说理不够充分，指导意义不足。
虽然从第七批指导性案件开始，案例格式中增加了“指导意义”部分，案例的说理程度有了很大的提升，但总体而言，检察指导案例的说理还不够充分，指导意义展现得不足。如检例第2号“忻元龙绑架案”，“要旨”全部文字就是“对于死刑案件的抗诉，要正确把握适用死刑的条件，严格证明标准，依法履行刑事审判法律监督职责”，确实过于简单；而该案如何正确把握死刑适用条件、严格证明标准，“要旨”则语焉不详。检例第3号“林志斌徇私舞弊暂予监外执行案”，从“要旨”中根本看不出指导意义何在。[10]其实这也不单是指导性案例的问题，我国司法机关过去长期司法实践中法律文书的释法说理普遍较弱。正因为如此，十八届四中全会《决定》才提出“加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度”的改革目标。最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》中，也相应提出了“在对案件进行繁简分流的前提下，加强法律文书释法说理，增强法律文书的说服力。建立法律文书说理的评价体系，完善法律文书说理的刚性约束机制和激励机制”的工作要求。
（四）指导性案例的来源分布不平衡，备选案例的征集和报送工作相对滞后。
按照最高人民检察院《2015年规定》，指导性案例的来源有三个渠道：一是最高人民检察院各业务部门推荐报送；二是各省级检察院推荐上报；三是人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员以及社会各界人士对认为符合要求的案例，可以建议办理案件的人民检察院按照相关程序向最高人民检察院案例指导工作委员会推荐。从迄今为止八批指导性案例的来源上看，最高人民检察院各业务部门推荐报送的备选案例有8件入选，占指导性案例总数的25%；各省级检察院推荐上报的备选案例有24件入选，占指导性案例总数的75%。经笔者了解，在各省推荐上报的案例中，目前没有人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员及社会各界人士建议推荐的情况。在省级检察院推荐入选的案例中，广东入选最多，为4件；上海次之，为3件；天津、吉林、江苏、浙江、福建各2件，北京、河北、辽宁、湖北、四川、贵州、云南各1件，其他各省市无入选案例。东部及沿海地区报送入选比例占三分之二，中西部省市报送入选比例仅占三分之一，与东部发达省市相比有较大差距。入选比例低或没有入选案例的原因包括：有些地方不够重视，未定期组织备选案例征集，不能按时报送案例；有些地方对案例选送要求把握不准，报送案例质量不高；有些地方重收集轻研究，只报送法律文书，缺少案例分析材料，等等。
针对案例指导制度运行中存在的问题，笔者提出以下建议供决策参考：
（一）拓宽指导性案例覆盖面，全面发挥指导性案例规范和指导司法办案功能。
现有指导性案例覆盖面窄，未能反映当前检察机关实际承担的法律监督职能的全貌，与中国特色社会主义检察制度发展完善的工作要求还有差距。建议尽快将遴选民事诉讼监督、行政诉讼监督、行政违法行为检察监督、行政强制措施检察监督以及其他检察机关新增法律监督任务方面的指导性案例提上议事日程，争取这些领域的指导性案例早日发布。其实这些领域已经有不少备选案例，各省级检察院近年来都推荐上报过，最高人民检察院也曾以“典型案例”的形式向社会公布过。如2016年2月，最高人民检察院就公布过13件民事诉讼监督典型案例，包括民事抗诉、民事虚假诉讼监督、民事执行监督等3类案件；7月，又公布了10起行政诉讼监督典型案例。然而，典型案例毕竟不能替代指导性案例。发布典型案例主要目的是宣传工作进展和法律监督成果，不具有规范和指导司法办案的功能。在这些典型案例中，有相当一部分是符合指导性案例的三个入选条件的。只要进一步提炼“要旨”、充实“指导意义”，就可以纳入指导性案例予以发布，对这些领域的司法办案起到规范和指导作用，进而能够促进相关检察改革任务的落实和检察制度的发展完善。
（二）准确把握指导性案例入选条件，不断提高指导性案例甄别筛选水平。
在指导性案例的三个入选条件中，“案件处理结果已经发生法律效力”和“案件办理具有良好法律效果与社会效果”都不难把握，关键在于必须符合“在事实认定、证据采信、法律适用、政策掌握等方面对办理类似案件具有指导意义”，这一项是指导性案例的核心条件。如何把握这一条件？笔者认为，指导性案例要着重从案件争议具有法律规定但比较原则、司法实践中对相关法律规定存在不同认识的领域来筛选。法律、司法解释有明确、具体规定的，没有出台指导性案例的必要；完全没有法律依据的“造法型”案例，也不宜入选。最适合入选的，就是在法律、司法解释有原则性规定的前提下，能够创制一定的法律适用规则，起到统一认识、解决争议、统一尺度等作用的案例，这样的案例最具有指导意义。另外，在遴选指导性案例时，要注意排除那些主要旨在展示工作成果、宣传价值大于法律适用价值的案例。
（三）公布指导性案例的承办检察官名单，充分调动广大检察官撰写、提供备选案例的积极性。
最高人民法院的指导性案例从2015年11月19日发布第11批案例开始，有一个不太引人注意的变化：在指导性案例末尾公布生效裁判审判人员名单。笔者认为，这一措施值得检察机关借鉴。备选案例报送少、质量低、说理差的状况，其实都与广大检察官参与程度不足有关。在指导性案例中公布承办检察官名单，必将显著提升广大检察官参与案例征集和报送的荣誉感和责任心，充分调动他们撰写、提供备选案例的积极性。过去检察机关实行“承办人承办——部门负责人审核——检察长审批”的三级办案体制，属于集体办案，办理案件的司法责任归属不明确，公布检察官名单不太具备条件。现在实行司法责任制改革，大多数案件将由员额制检察官依照检察长的授权独立做出决定，办案权力、责任和荣誉的归属是明确的，公布检察官名单的条件已经具备。另外，根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，检察官助理也有草拟案件审查报告、草拟法律文书的工作职责。如果检察官助理参与了入选案例的法律文书撰写和案例编撰的实质性工作，可以考虑一并公布承办检察官及检察官助理名单，激励最广大的检察机关司法办案人员积极参与案例撰写和征集，有效提高备选指导性案例的数量和质量。
（四）指导各省级检察院成立案例指导工作委员会，切实改进案例报送工作。
指导性案例的征集和报送涉及面广，工作要求很高，难度也大，必须有一个层次较高的综合性机构来负责推进。最高人民检察院2010年已经设立案例指导工作委员会，但大多数省级检察院没有成立相应机构，仅由法律政策研究室指定专人负责，这对于案例指导工作的开展是不利的。或许有人认为，省级检察院已经有检察委员会了，检察委员会可以审议备选案例、审查把关，不需要再设立机构多此一举。然而，检察委员会是业务决策机构，而案例指导工作委员会是工作机构，二者功能不同。为了切实加强案例指导工作，各个省级检察院有必要成立案例指导工作委员会，由一位院领导牵头，侦、捕、诉和民行、执检、控申等司法办案部门负责人参加，专门负责提供本部门、本业务条线办理的具有指导办案价值的生效案例，讨论确定备选案例名单，报检察长或检察委员会研究决定。工作委员会之下还可以设立不同的专业研究小组，以全国和省级检察业务专家牵头，吸收检察业务骨干参加，专门负责对备选指导性案例的“要旨”和“指导意义”进行审查论证，帮助提高案例撰写质量。如果各个省级院都有这样的工作机制，必将有力推动案例指导工作的开展。
【注释】
[1] 《最高人民法院关于案例指导工作的规定》（2010年11月26日），第7条。
[2] 王玄玮：《中国司法如何走向统一──人民法院实行案例指导制度的构想》，《云南大学学报法学版》2010年第5期，第6页。
[3] 《2010年规定》将检察指导案例的类型限制为以下6类：职务犯罪立案与不立案案件；批准（决定）逮捕与不批准（决定）逮捕、起诉与不起诉案件；刑事、民事、行政抗诉案件；国家赔偿案件；涉检申诉案件；其他新型、疑难和具有典型意义的案件。
[4] 笔者自拟简表，数据来源为相关各期《最高人民检察院公报》，下同。案例类型为笔者归纳。
[5] 陈兴良：《案例指导制度的法理考察》，《法制与社会发展》2012年第3期。
[6] 周光权：《检察案例指导制度：透视与建议》，《人民检察》2013年第16期，第9页。
[7] 李秀江：“最高法发布指导案例，离婚转移财产可判‘净身出户’”，2016年10月6日《华西都市报》。
[8] 69个指导性案例中，刑事案例仅14个，其余绝大多数均为民事案例。
[9] 邢世伟：“最高检：马乐案三级检察机关接力抗诉”，2015年12月11日《新京报》。
[10] 检例第3号“林志斌徇私舞弊暂予监外执行案”要旨：司法工作人员收受贿赂，对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯，予以减刑、假释或者暂予监外执行的，应根据案件的具体情况，依法追究刑事责任。
