【中文摘要】城乡规划是对一定时期内城乡经济、社会、文化事业发展、土地利用、空间布局以及各种专门建设的综合部署和预安排，分为总体规划和详细规划两大部分，其中详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。总体规划能够统摄各类专项规划的内容，是编制分区规划的依据。控制性详细规划，指的是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。
【中文关键字】城乡规划； 总体规划； 分区规划； 控制性详细规划； 修建性详细规划
【全文】
城乡规划是对一定时期内城乡经济、社会、文化事业发展、土地利用、空间布局以及各种专门建设的综合部署和预安排，分为总体规划和详细规划两大部分，其中详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。总体规划能够统摄各类专项规划的内容，是编制分区规划的依据。控制性详细规划，指的是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。我国的城乡规划体系是以控制性详细规划为核心的规划体系，其他层次的规划都是围绕控制性详细规划的编制和实施需要而存在。如城镇体系规划的作用是为了向控制性详细规划传达区域整体规划的理念，确保控制性详细规划编制的科学性。修建性详细规划是为了控制性详细规划的进一步实施。
一、推进城乡规划权力法治化运行的意义
人类的生产与生活需要在自然空间中展开，因此对自然空间进行加工改造形成的城镇与乡村，就成为获得社会属性的物理空间，进而成为满足人类生活需要的消费空间与再生产空间。人类为满足生产、生活需要而对物质形态、非物质形态空间展开的理性设计，在现代社会首先表现为城乡规划、土地利用规划等针对物质形态空间的规划，以及经济社会发展规划、创意设计等非物质形态的空间构想。在不同类型的规划构想之中，城乡规划显然具有整合、承载其他类型规划的特征。因此，具有防范灾害、风险以维护空间利用秩序、促进土地空间资源高效利用以增进公共福祉功能的城乡规划，就成为城市社会学、文化地理学、公共管理学、政治学、哲学等诸多学科研究的对象，也应当成为法律实践与法学思考给予充分关注的社会现象。
城乡规划权力在纵向层次的合理配置，是中央与地方各级政府关系法治化的必然要求。在同级政府各部门中，对城乡规划相关权力的职能分工模式、运行流程进行优化、再造，是提高服务型政府工作效率的有效思路。政府权力与社会能力的良性互动在城乡规划领域表现为，在政府行使城乡规划权力限定土地空间开发利用方式与强度的同时，调动社区居民与土地开发企业充分运用土地使用权推动城市更新的积极性与创造性，即探索土地开发权与公共地役权等相关制度的构建与完善路径。在城乡规划制度实施的公平保障方面，需要发挥公民权利对行政权力运行的参与、监督作用，也需要明确司法权力审查城乡规划权力合法运行状况的范围与强度。
二、对城乡规划权力运行现状的评价
目前，我国的城乡规划权力运行模式仍具有从摆脱计划经济体制下项目主导制惯性，向尊重民事主体土地开发权利、探索恰当行政监管路径的模式过渡的特征，可能因为行政强权与资本力量共谋的合力作用而导致住区隔离、社会极化的现象蔓延，造成空间维度的社会正义目标难以实现的窘境。因此，反思城乡规划权力运行机制的正当性，对城乡规划权力的纵向、横向配置状况与正当程序要求的落实可能进行反思，可以促进突出权利的主导作用、约束权力规范运行的学理共识加速转化为指导法律实践的价值准则。
从城乡规划的公众认可程度角度来分析，公众对城乡规划的认可程度取决于城乡规划对公众生产与生活需要、期望满足程度的评价。这种评价的内容可以分为对编制、实施规划者动机、能力的评价两方面，评价的进路则表现为情感认同、理性认同两种形式，对动机的评价倾向于以情感认同的方式表达，而对能力的评价更适合以理性认同的方式表达。从宏观层面展开的评价着眼于对城乡规划指导理念、制度框架的审视，从中观层面做出的评价着眼于对信息公开、参与程序等具体机制满足利益相关者尊严实现、利益表达状况的关照，从微观层面进行的评价着眼于对个体权利实现、纠纷解决的需要获得合理满足水平的测算。宏观层面评价的参照依据表现为空间正义、城市权利理论的逻辑演绎，中观层面评价的衡量基准表现为对于社会公众的知情、表达权利受到合理尊重的学理共识，微观层面评价的参照对象表现为具体公民适宜居住权利、获得救济权利的实现程度。
三、审视城乡规划制度正当性的思路
从权力设置的角度来看，在立法安排的框架内的行政权力自制、司法权力审查，是确保权力规范行使的必要条件。从权利保障的角度来看，政府公共服务职能向社会组织的合理移转以促进社会自治、公民单独或集体行使权利以制约权力滥用，是推动法治国家建设的根本动力。因此，审视城乡规划权力运行机制正当性程度的研究重点可以被归结为四个方面，即城乡规划权力的纵向、横向配置及自我制约状况，司法权力在立法框架下对城乡规划权力的制约状况，政府职能向社会组织移转以及相关法律权利被激活的状况，公众个别或联合行使权利参与、监督城乡规划权力运行过程的状况。
第一，分析城乡规划权力的配置与自制状况，需要从梳理立法文本着手来观察城乡规划权力在中央及各级地方政府的配置状况，参考梳理行政权力与责任清单的思路厘清职权目录表与运行流程图，进而将分析的重点确定在政府内部的行政审批与自上而下的行政监察方面，力求从整体上把握城乡规划权力的静态布局与层级、部门联系。
第二，对司法审查范围与强度的分析，需要从收集实际发生的诉讼案例着手，采用不完全归纳的方法描述司法权力对城乡规划权力违法运行状况的矫正可能，进而从行政复议制度的功能替代和域外司法案例的比较研究角度，提出完善司法救济制度的可行方案。
第三，分析政府放权、还权于社会的状况，需要收集、分析各地城乡规划部门简政放权、培育公益社会组织等探索试点的经验信息，参考域外的规划委员会、规划图则制度等平衡土地开发权利与行政监管权力的范例，指明促进社会自治力量有效推进城市更新的方向。
第四，分析公众行使权利以参与、监督城乡规划权力运行的状况，需要结合政府信息公开、公共听证等制度的实施细节，来评价正当程序理念在法定程序安排中的落实程度，进而讨论公民单独或联合行动来保障适宜居住权利的必要条件与行动指南。
结语
总而言之，从城乡规划权力运行机制正当性的角度进行研究，将研究的重点放在行政权力的层级与部门配置、行政权力自制与司法制约、政府向社会还权与促进社会自治、依据正当程序理念的要求鼓励权利对权力的制衡等方面。这种对权力、权利关系的法学梳理同样需要寻找做出价值评判的理论依据，空间正义、城市权利、正当程序等理论都是展开研究可以寻求的智识资源。
