【中文关键字】监察；监督；制衡
【全文】
2016年11月7日，中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，十二届全国人大常委会第二十五次会议于2016年12月25日下午表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，决定自2016年12月26日起试点国家监察体制改革。
应该说，国家监察委员会的设立具有重要的积极意义，不仅理顺了我国国家的监察体制，把我国政治体制从原来“一府两院”制变成了“一委一府两院”制。但很多人并不明白监察与监督的关系，只是简单地认为是监督权的转移，以及为了纪委部门办案的方便而设的，因此，有必要系统地讲讲它们的区别与联系。
但在讲监督与监察的关系之前，首先应当厘清监督与制衡之间的区别与联系，因为它们都是现代民主社会控制公权力的常见的方式。
监督与制衡
现代民主社会中，制约权力是一个常见的话题，也确实是个难题。从根本上来说，法治是一个好办法，通过授权，可以把权力关在制度的笼子中，然而，仅有这一点是不够的，还得正确运用权力制约的方式，才能起到好的制约效果。
一般来说，权力的制约包括监督与制衡两种方式。所谓监督，即通过设立专门的监督机构，对行使权力的情况进行监察和督促。它的基本做法是先通过法律把某一权力授予某特定主体，由其单独行使，但为了保证其能够按法定要求行使，另外设立监督机构，对其行使权力的状况进行监察和督促。
因此，监督权，从本质上讲，是一项不同于且外在于被监督的权力之外的一项专门的权力。监督模式下权力的结构是单向的，即监督与被监督的关系。制衡则是通过把原本为完成同一项任务的权力分别授予两个或两个以上的主体，使其各方在为完成同一任务而行使权力时互相制约，也称为“分权制衡”。
制衡模式下，不同的主体行使的权力的性质是相同的，只是为制约的目的才分开，它由不同主体行使而已，它的权力结构是平面分权式的，互相制约。
监督和制衡两种权力制约方式各具有优缺点，应根据不同的情况辩证施用。比如，在监督的模式下，由于权力高度集中，制约的难度很大，但有利于提高办事的效率。这对于效率要求高的，尤其是在社会遇到紧急的状况时，如发生重大自然灾害时，就比较适用。
而在制衡模式下，由于需要多个权力主体达成一致才能成功，这就大大地影响了权力运行的效率，但由于对权力制约来说这是比较彻底的，因此，它比较适用于对效率要求不高，而对公民基本权利保障要求比较高的领域。在具体的运用中，还应该针对不同模式的缺点加以改进。
比如，监督模式下，由于监督本质上是来自外部的，因此，对监督者的专业素质要求很高，监督者不仅要熟悉监督权，更要熟悉被监督任务，有时还要非常专业，实施监督时还要把握好尺度，不干涉本职工作，又要能够起到督促的功能，弄得不好就可能走上了替代权力行使主体的路。
另外，从体制上来讲，监督者本身也是需要监督的，一旦监督者责任心不强，或者监督与被监督者混为一体时，监督就失灵了。应该说，谁来监督监督者始终是监督模式面临的问题。
在中国传统的权力运行中，多采用监督制约的方式，这有利于中央集权，能办大事，但也出现过监督失灵，比如古代就多次出现因监督失灵而更换监督系统的情况，也会出现监督官员变成地方军事行政长官的现象。
而西方国家大都采用分权制衡的办法，比如，美国就将立法权分由众议院和参议院，立法权的行使需要两者的协同才能完成，从而遏制立法权的滥用和专制，但也曾产生过互相扯皮效率低下的事件。
应该说，现代国家都会根据自身的传统和特点，因地制宜地设计自身的权力制约机制，而不是纯粹地采用某一种方式，比如，我国在刑事诉讼方面就采用了制衡的模式，根据宪法的规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律，而西方国家的制衡的模式之中也有采用的监督的方式控权。
监督与监察
应该说，上文中提到的与制衡相对的监督控权模式中的监督只是一种广义上的监督，它具体又包括了监督与监察两种不同的基本手段。由于两者很相似，在实践中，很多人并未弄清楚它们的差别，但在当前对国家监察体制正在进行改革和调整的过程中，我们首先应当弄清楚它们的区别与联系，理顺法律监督机构与国家监督机构两者在职权上的差别，才可能在法律上对它们进行合理定位。
从词意上看，所谓监督，即对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标，也就是说，法律监督的主要功能是对公权力行使主体运用公权力的过程进行监督，使其达到法律上预定的授权的目的。而监察则是包含监督和考察的意思，是对各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员的监督和考察。
一般来说，现代民主社会中，都强调一切权力属于人民，人民又都通过法律把权力授予特定的国家机关去行使，而特定的国家机关也是由具体的个体组成的，事实上，国家权力是由特定的国家机关中的人来行使的。
从这个意义上来讲，对公权力的监督，在根本上，就是要对实际行使这些公权力的人进行监督，而国家机关只是法律上拟制的主体，只根据法律的规定的范围和方式承担责任。
监察，也就是主要针对实际行使这些公权力的人进行监督，包括对其职业纪律的遵守，以及是否存在渎职的行为，甚至有否犯罪的情况进行监督和考察，涉及的调整的法律主要是针对公务人员的法律，如公务员法以及刑法，处罚的手段主要包括对其职务上的处罚以及对当事人本身的处罚，如行政处罚和刑罚。
当然，现代国家，也普遍地将相关的国家机关纳入监察的范围，使其在相应的范围内采取合理的方式来承担责任。
而法律监督主要对机关是否按照法律的规定行使职权，是否达到法律授权的预定效果，如果认为没有达到，监督机关则应当提出监督建议，它的法律效果也仅是监督，被监督机关有义务及时作出回应和反馈，但并不一定必须完全按照法律监督机关的要求去做，如果监督机关认为没有达到其所认为的效果，则可以向被监督机关的上级机关，或产生的机关提出建议，最终结果应当由这些机关作出决定。
有权机关可以要求被监督机关改正，甚至可以代替其直接作出决定，但监督机关不能够改变，也不能代替被监督机关直接作出决定。
在实践中， 长期以来，我国宪法中对检察机关的定位是法律监督机构，刚开始也没有承担监察的职能，但在实践中慢慢性地发展出了针对国家公职人员的反贪反渎的监察职能，直到2014年11月2日，中央批准了成立新反贪总局，2015年最高检将调整职务犯罪侦查预防机构，整合组建新的“反贪污贿赂总局”。
但另一方面，真正的监察机关又设置在国家行政机关体系中，其又缺乏对其他国家公职人员的监察的权力。因此，通过国家监察体制的改革，调整和理顺监督与监察的关系，对合理定位监察机构的职能是有必要的。
不过，不论是监督方式，还是监察方式，在广义上都属于监督这种控权模式，而不是制衡，它的根本上缺点就是无法解决谁来监督监督者的问题，因此，在制度构建和实践中，对监督和监察者本身如何控制是需要着力解决的关键问题。
“谁来监督监督者？”
应该说，在监督的控权模式下，监督体制内部是无法解决“谁来监督监督者”这个问题的，但在现代人民主权的理论下，有方式可以在总体上控制着国家权力的运行，缓解了这个问题。
1.民主与法治
现代国家的一切权力都属于人民，国家机构只是行使着人民授予的权力，人民把权力授予各个国家机关后，并不因此丧失着国家的权力，仍然保证持着主人公的地位。授予的具体形式就是民主与法治，通过选举组织国家机关，通过法律授予具体的权力，因此，民主与法治的方式在根本上控制了国家权力属于人民的性质。
当年黄培炎问毛泽东共产党将如何跳出历史兴亡周期律时，毛泽东就回答，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。因此，完善和改革民主的各项制度才是保证一切国家权力属于人民的根本保证。
2.赋予社会知情权、新闻舆论监督。
国家机构在行使相关权力时必须向社会公开，保证人民群众的知情权，这是现代公权力行使的一项基本原则，也只有这样，才能便于人民群众的监督，从而保证一切权力属于人民。我国于2007年制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息的公开作了规定，但还没有制定相关的信息公开法律，而且在实践中政府信息公开还没有完全落实到实处，不利于人民群众的监督。
为保证人民群众的知情权，还应该保证新闻舆论机构的监督权。在现代社会，新闻机构被称为“第四种国家权力”，在监督政府机关，保证社会知情权方面具有不可替代的作用，因此，应当保障它们切实起到作用。
3.赋予个人的监督权。
民主在宏观和总体层面上保证了国家权力的人民属性，而个人的监督权则在具体的微观层面上监督着国家权力的行使，尤其是赋予利益相关的个人的监督权更会起到良好的监督效果。
我国《宪法》第四十一条规定了“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”
然而在实践中，对个人监督权的保护并没有落实到实处，应该尽快制定保护举报人的法律，落实个人的监督权。
【作者简介】
夏正林，华南理工大学法学院教授。
原发布时间：2017/3/30 21:15:33
稿件来源：中国法律评论
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