【中文摘要】在权力分立制约平衡的权力配置格局下，欧美等法治国家实施宪法和合宪性审查往往以普通法院或独立的合宪性审查专门机关为主导。按民主集中制原则组织和活动的人民代表大会制度是我国根本政治制度，全国人大和地方各级人大直接承担着宪法实施的绝大部分职能。这一根本特点决定了人大制度下宪法实施的主体、力量配置格局和合宪性审查体制完全不同于欧美国家。我国宪法实施应特别重视宪法立法运用（按主体做出的划分）和宪法间接适用（按适用行为与被适用的宪法条款的密切程度做出的区分）。对于国家行政、审判等机关来说，间接适用宪法有很大需求；审判机关没有直接监督宪法实施的地位和宪法理论根据，但应能起咨询作用。研究我国宪法实施及其监督制度的改革，应直面人大制度并尊重其宪法地位和特点。
【中文关键字】 宪法实施；宪法遵守；宪法直接适用；宪法间接适用；宪法实施的监督
【全文】
当今大多数国家遵循权力制约平衡（以下简称：权力分立）原则在国家机构内做权力横向配置，但我国根据自己的基本国情按民主集中制原则设计人民代表大会制度并据以活动，包括实施宪法。宪法实施就是宪法在现实生活中的落实，也可以说是宪法最高法律效力在社会生活中的实现。中共十八届四中全会提出全面推进依法治国，其基本内容就是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。[1]同域外法治发达国家相比，我国宪法实施的历史相对较短，经验不足，因此不少学界人士较多的关注国外的相应做法，这很必要。但是，我们要实施的是《中华人民共和国宪法》，为有效运行这部宪法所构建的国家机构体系，只能按人大制度所体现的民主集中制运作。人大制度是我国根本政治制度，我们若欲推动宪法全面有效实施，必须主动顺应这个制度的特点和要求。本文试图在中外比较的视角下，就适应人大制度特点有效推动宪法实施做些探讨。[2]本文所说的宪法实施，包括宪法遵守和宪法适用两部分内容，遵守宪法是所有宪法关系主体的义务，适用宪法只能由宪法文本授权的专门国家机关进行。宪法实施是官民双方都广泛参与的法律行为。
一、域外权力分立体制下的宪法实施观
域外法治国家的公权力横向配置模式，其差别表现为议会制、总统制和半总统制的不同，深受法文化传统的影响。为照顾法文化传统又兼顾议会制、总统制和半总统制的差异，下面按法系来梳理一下域外主要的两种宪法实施理念。
（一）英美法系国家通行的宪法实施观
历史进入近代后，各国先后创制宪法，其目的原本比较单纯，就是为了记载权利保障和权力分配的根本规则，并用以规范各个宪法关系主体的行为，所以，既然制定了宪法，理所当然就要实施宪法。宪法获得实施，天经地义。或许由于这个原因，宪法实施这个概念，在近代以来的一些欧美及其它地区的法治国家的宪法学中，学术地位反倒并不突出。
在英语中，虽然理论上应该有而且也确实有Implementation of the constitution这个词组，该词组从文义上看，内容相当于中国广义的宪法实施，即既包括所谓党政军民学、企业事业组织和社会团体遵守宪法，也包括国家机关等公权力组织直接或间接适用宪法在内的宪法实施概念。但是，这个词组在英美国家实际上很少使用，并不成为重要宪法学概念，[3]甚至也不被认为是一个值得关注的普通法学名词。[4]不过，肯尼亚倒是设立了一个宪法实施委员会，其中的“宪法实施”用的就是“the Implementation of the Constitution”。[5]
英美法系国家表述或讨论宪法实施，往往根据主体的不同而用语有所区别。对立法机关通过制定法律实施宪法和法院通过判决形成判例实施宪法，这些国家常用的动词是enforce，名词为enforcement，如美国宪法修正案通常会包含这样一款：“国会有权制定适当法律实施本条”，其中的“实施”就是用的enforce。[6]这种语境下的“宪法实施”，相当于我国宪法学界所说的宪法立法适用。
然而，英美法国家的宪法实施有时也在“宪法司法实施”和“宪法的民主保障”等话语体系中表达和讨论。[7]其中，他们的“宪法司法实施”（judicial enforcement of the constitution）实际上指的是judicial review（直译为：司法审查）。而所谓“宪法的民主保障”，则是指公民运用经由宪法或宪法判例等宪法渊源确认的基本权利，如选举权、言论出版集会结社等自由，即强调通过公民享有和运用权利和自由来保证宪法的规定在实际生活中得以落实。不过，这里所谓的“宪法的民主保障”，往往并非指公民以实施宪法为目的的主动活动，而是指公民主观上为实现或维护自己的宪定基本权利而展开的活动，但公民的这些维权努力客观上具有保障宪法实施的效果。
有必要特别说明的是，由权力分立、制约平衡体制自身所决定，这种权力配置格局下的宪法实施，往往需要审判机关来主导或起关键作用。权力分立、制约平衡体制下司法机关或法院的这种功能正好体现了国家的本质，因为，只有审判组织或法官相对超脱于因具体利益发生争议的当事双方，并且可以居中裁判，才有利于国家或社会不至于在无谓的争斗中毁灭或瘫痪。[8]
因此，英美法系国家的宪法学界讨论宪法实施，大多数情况是在judicial review的话语体系下进行的。judicial review，虽直译为司法审查，但在美国实际上指违宪审查，甚至完全可以说其实就是指宪法司法实施。比较而言，在中国宪法文本中，违宪审查寓于宪法监督的话语中。在中国法学话语体系内，违宪审查、宪法监督还往往被统称为宪法的实施保障，而中国法学中所说的司法审查，则往往仅指法院对法律以下位阶的法规范性文件进行合法律性审查，不包括任何违宪审查的意思，同英美法系国家所说的司法审查完全是两码事。
美国宪法学界讨论宪法实施，大多在司法审查的话语体系内进行，较小程度上讲宪法的立法实施。这种情况集中反映在美国主流法学院校使用的宪法学教科书和一些有代表性宪法学者的论著中。如《美国宪法学》用全书1/4的篇幅讲联邦司法权，其中主要的部分就是讲司法审查即宪法的司法实施。[9]另一本美国的宪法教材，正文1500多页，也从司法审查讲起，用全书近2/3的篇幅，循司法审查的路径讲宪法的公民基本权利保障条款和有关宪法判例的实施。[10]另外，美国的一本宪法学参考书，也采用同样做法，在全书1219页中，用了754页从违宪审查角度讲述宪法基本权利条款和宪法判例的实施。[11]也有些宪法学著作确实讲到宪法的立法实施，只是篇幅往往相对较少，例如，美国新近出版的一本宪法学著作，在总共10章的篇幅中，用了两章讲宪法的立法实施，其中一章讲州议会实施联邦宪法的努力，标题是“州行动”,另一章讲联邦国会实施联邦宪法的努力，标题是“支持民权和自由的国会立法”。[12]至于英国，在不成文宪法制度下原本没有违宪审查，落实不成文宪法主要靠国会立法行动，其次靠内阁的行政行为，但英国在批准《欧洲人权公约》并通过了《1998年人权法》后，宪法实施也像美国一样，开始在judicial review的大旗下展开。[13]《2005年宪制改革法》通过后，英国根据该法第三章设立最高法院，并于2009年10月1日起取代上议院司法委员会成为英国的最高司法机构,[14]正式开始了主要通过司法审查推进宪法实施的新时代。
在英美法系的其他国家，宪法实施情况与美国大同小异，如澳大利亚、新西兰、加拿大等都是采用普通法院违宪审查制，通过“司法审查”（judicial review）来保障宪法实施。例如，加拿大一本大学法学院宪法教科书在这方面颇有代表性，它总共57章，其中27章以违宪审查为中心论述宪法公民基本权利保障条款和宪法判例的实施。[15]英美法系国家大多采用普通法院违宪审查制保障宪法实施，但也有例外，如南非，这个国家结束种族主义政权后的新宪法一反英美法系国家之常态，采用了专门机构（宪法法院）违宪审查制来推动宪法实施。
总体上看，英美法国家成文宪法的实施，首推司法实施，其次是立法实施，最后才是行政实施。
（二）大陆法系国家常见的宪法实施观
违宪审查是实行权力分立、制约平衡的国家推动宪法实施的主要方式。违宪审查是美国首创的体制，故在美国之后才产生实施成文宪法的大陆法系国家，宪法实施的方式几乎无一例外地或多或少受到了美国违宪审查体制的影响。大陆法系或深受其影响的国家虽然也能用自己的语言组合出宪法实施一词，但实际上很少用，他们爱用的术语，往往是合宪性审查（Review of constitutionality）。
德国实施宪法，除国会立法外，主要借助宪法法院这一专门机关对国会立法进行合宪性审查。这种合宪性审查，除审查主体是名为宪法法院或宪法委员会的专门机构而不是普通法院外，实际上与美国的普通法院的违宪审查并没有根本不同。例如，由德国阿登纳基金会推向国外的一本德国宪法著作，共15章篇幅，该书从第1章“人的尊严”到第15章“德意志联邦共和国和欧盟的基本权利保护”，全书在目录中都没有出现过宪法实施一词，但内容都是借助对法律的合宪性审查论述宪法基本权利条款的实施。[16]从概念上看，德国特别强调通过联邦宪法法院解释宪法和适用宪法，联邦宪法法院被看作是宪法的守护者（guardian of constitution）。[17]
查考一本较有代表性的法国宪法学概论式著作可以发现，法国表述抽象的宪法实施的那个词组（application de la Constitution）似乎也比较罕见，该国的宪法实施，也是在合宪性审查的话语体系内展开的。[18]从1958年以来的近60年间，法国只有法律事前审查，即对经过两院投票但未正式颁布的法律进行合宪性审查，事前审查又分为强制性审查和非强制性审查两种。直到2008年，对已颁布法律的事后审查才引入法国。在这一点上，法国与欧洲其他国家相比显得比较晚，在那些国家几乎都可以对已向公众发布或司法中已适用的法律进行事后审查。[19]法律事后审查是一个诉至宪法委员会的间接诉讼，合宪性问题先决是其制度基础。该合宪性问题来自普通诉讼中的法律适用，必须与宪法保障的权利和自由相关，法国最高行政法院或最高法院对审查申请有过滤审核和决定移送的权能。法律事前审查和事后审查两种方式共同存在且相互不能替代，各有其独立功能，也可以说它们各有各的优点与不足。立法实施和合宪性审查哪个重要，如今可能需要进行新的评估，“从2010年3月1日起至今，也就是说在5年时间内，宪法委员会经事后审查方式已作出超过400个裁决，据此可说这种审查方式取得了巨大的成功”。[20]
亚洲的韩国也采用宪法法院体制，从合宪性审查角度推动宪法实施。[21]1988年该国成立宪法裁判所，宪法裁判所通过宪法规范的权威解释发展民主宪政秩序，实现民主主义理念，因此，在韩国多数学者认为，宪法裁判所具有双重性，即具有政治性和司法性。[22]看来韩国追随的是德国的做法。
稍有不同的是日本。日本原本应该算大陆法系的国家，而它们通常采用专门机关合宪性审查制保障宪法实施，后来因为第二次世界大战后美国军事占领的原因，日本在上世纪40年代末采用了美国式普通法院违宪审查制。在文字上，日本较多数情况下将宪法实施纳入了“宪法保障”的话语体系，不常用违宪审查。如芦部信喜所著《宪法》一书设有“宪法的保障”专章，[23]小林直树所著《宪法讲义》一书，也以“宪法的变动与保障”为标题设有专章。[24]需要说明的是，日本宪法教材和著作，具体讲宪法实施的内容，都还是按违宪审查的思路放在基本人权（即公民基本权利）保障部分的各个章节。
总体上看，大陆法系国家的宪法，第二次世界大战前主要靠立法来实施，辅之以行政实施，司法在宪法实施中的作用不明显。在大陆法系国家普遍采用了专门机构违宪审查制（个别国家如日本采用了普通法院违宪审查制）后，情况发生了根本性变化。例如法国宪法委员会履行着该国法律审查的司法职能。宪法委员会事实上掌控着对法律条款是否合宪的决定权，如果宪法委员会裁判某法律条款确实违宪因而合宪性先决问题有效成立，这种情形下，该法律条款经认定违宪将产生被废止的效力，将来任何情形下它都不再适用。可以说，在这些国家中，宪法法院、宪法委员会在相关国家宪法实施过程中的重要性，有超越议会的势头，至少显得难分轩轾。
从上述域外有代表性立宪国家的各有特点的宪法实施制度，可以概括出它们明显的共性。第一，宪法实施在形式上均贯彻民主法治、保障基本人权的宪法基本原则，只是宪法实施的重点在不同时期有所不同。一般说来，宪法实施的效用有三个方面：维护国家权力与个人基本权利（即个人权利、自由）的平衡；保障个人基本权利；维护三种类型国家机关之间的权力平衡。从上述有代表性立宪国家实施宪法的历史看，早期之重点在于形成和维护三种类型国家机关之间的权力平衡，但在当代，重点明显转到了保障个人基本权利。第二，在政权组织体制中都遵循权力分立与制约平衡原则，与之相适应，其宪法实施所依赖的国家机构体系，从根本上说也都是按权力分立与制约平衡原则组织和活动的。这里的“从根本上说”，就是承认这些国家有议会制、总统制和半议会半总统制之类较浅层次的差别。第三，司法（法院、法官）直接参与宪法实施和提供保障，地位十分重要。差别仅仅在于，有的国家，如美国，由于其判例法制度，司法机关事实上处在宪法实施的最前沿，担任首要角色，国会和总统相对处于次要位置。还有的国家，宪法原本主要靠立法实施，司法的地位不重要，但由于有了宪法法院、宪法委员会等违宪审查专门机关，而这些专门机关都具有司法性质，因而司法在宪法实施中取得了接近甚至超越立法机关的重要地位。
二、我国宪法实施的特点——与人大制度相适应
在我国，宪法实施原本并不是一个十分重要的概念。改革开放后中国的一些有代表性的宪法学教材，[25]不论是用于本科生还是研究生教学的，一般都没有将其作为重要概念对待，不仅无专门的章、节、目论述，甚至没有对它做过正面解说。更多的著作或教材，是将宪法实施放在“宪法监督”、“监督宪法的实施”或“宪法实施保障”的话语体系下讨论，其内容几乎完全是讲宪法监督。[26]
值得一提的是，有一本干部培训教材《宪法学习读本》是把相应内容放在“宪法实施的保障”的标题下讨论的。[27]从方法和历史渊源看，将宪法实施放在宪法监督、宪法实施保障话语体系中讨论的安排，比较明显地受到了欧美诸国和日本将宪法实施放在违宪审查、宪法保障话语体系中讨论的方式的影响。这本宪法教材在讲到宪法实施时，也给了它这样一个定义：“从一般意义上讲，宪法实施指宪法原则、内容和基本精神在现实生活中的具体落实。”在此基础上，该书主编进一步解释道：“作为一种综合性的制度与实践活动，宪法实施体现了人们对宪法的基本认识与制宪者的制宪意图。宪法只有得到了实施，才能实现宪法所规定的基本原则与内容，而要实施宪法必须建立保障宪法实施的制度与具体程序。”[28]
改革开放以来对宪法实施做直接论述的著作和辞书是有的，但篇幅很小。上世纪末有宪法学专著中安排有“宪法的实施与宪法的修改”专章，其第一节设了“宪法实施的重要性”一目，其中写道：“任何法律，即使是最好的法律，如果不能贯彻实施，不过是一张废纸。宪法的实施更为重要，因为宪法对国家的各个方面都发生巨大的作用。”[29]但该书并没有对宪法实施这个名词正面做出解说。上世纪90年代中期，有一部大型宪法学辞书收入了“宪法实施”这个词条，在将其定位于“宪法规范在国家生活和社会生活中的贯彻落实”的同时，只用了二百余字对其进行解说。[30]
上述宪法学著述对宪法实施概念的表述，相对而言都还比较抽象。不过，从上世纪最后几年开始，宪法学界对宪法实施问题逐步有了更具体更深入的研究。有学者从“宪法关系”入手，将宪法实施看作包含“宪法的适用”、“宪法的执行与遵守”和“宪法的制裁”等四块内容的一个过程。[31]有一本书名为《宪法学》教材单独安排了一章，并将“宪法实施”与“宪法实施的保障”区分开来，强调“宪法实施”重点关注宪法条款的落实，遵守宪法和适用宪法都是实施宪法的表现。[32]另一本教育部组织编写的通用宪法教材提出，宪法实施是“指宪法规范在现实生活中的贯彻落实，即将宪法文字上的、抽象的权利义务关系转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关系，并进而将宪法规范所体现的人民意志转化为具体社会关系中的人的行为”。[33]马克思主义理论研究与建设工程《宪法学》教材这样定义宪法实施概念：“所谓宪法实施，是指宪法在国家现实生活中的贯彻落实，是宪法规范的内容转化为具体社会关系中的人的行为。广义上讲，宪法实施的主体包括国家机关、政党、社会团体和公民等；狭义上讲，宪法实施主要通过国家机关以作出宪法行为的方式得以实现。”[34]该书将宪法实施做了广义的解说，实施法律的方式也作为宪法实施的一种重要方式，因为法律都是根据宪法制定的。
宪法实施所依赖的国家机构体系与其政权组织体制相适应，可以这样说，对法律的违宪审查权或合宪性审查权在哪个国家机关手中，宪法实施就主要仰仗哪个国家机关。不过，其它国家机关参与宪法实施的作用也不可小觑。中国宪法规定的民主集中制原则，决定了中国宪法实施的视角与权力分立、制约平衡体制下的宪法实施相比，角度有根本的不同。我国宪法实施概括起来，具有明显不同于前述域外立宪国家的几个特点。
第一，宪法实施服务于国家现代化建设，以经济建设为中心，完善国家机构体系内的权力配置和保障公民民生方面的基本权利。我国宪法实施内容方面的这一特点是相对于欧美等地法治发达国家往往片面强调基本权利保障且不分轻重缓急的情形而言的。我国严格实行制定法制度，没有判例法，宪法实施的首要路径是制定法律，所以，立法状况直接反映宪法实施的着重点。关于我国宪法实施的特点，2011年时任全国人大常委会委员长吴邦国在总结改革开放三十多年来的立法经验、宣布社会主义法律体系建成时，说得很清楚：“在立法工作中，我们始终坚持从我国国情和实际出发，把改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为立法基础，紧紧围绕经济建设这个中心任务，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕推动科学发展和促进社会和谐开展立法工作。”[35]
第二，强调各级国家权力机关，尤其是最高国家权力机关在宪法实施过程中起主导作用。我国宪法规定的国家权力配置模式属于民主集中制类型。在权力横向配置方面，我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；各级人大都由民主选举产生，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。”[36]我国政权组织体制上强调民主集中制（国家机关组织和活动按民主集中制进行），这决定了我国宪法实施主体之核心部分，必定是各级人大及其常委会，尤其是全国人大及其常委会。
第三，宪法监督职权由国家权力机关行使。我国宪法监督也主要靠全国人大及其常委会进行，其他国家机关都不能与其相提并论。就这一点从域外看，英美法系国家特别强调司法在宪法监督中的作用；在大陆法系国家，强调立法实施的同时也建立其专门法院的宪法监督制度，这跟判例法在这些国家占有一席之地有关联。在大陆法系国家，即使以制定法为主，但判例法至少是它们正式承认的法律渊源之一，在有了专门宪法法院的监督后，判例法的地位更是得到加强。在我国实施的是民主集中制下的制定法制度，法院判例作为法律渊源的法律地位从来没有得到承认，这也决定了我国宪法实施主要是通过立法实施和宪法监督的方式实现的。从保障宪法实施的内容来看，也不同于外国，主要是监督和审查法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否符合宪法或者同宪法相抵触。
第四，政治上强调中国共产党领导人民制定宪法，也领导人民实施宪法。中国宪法同其它法律一样，也是执政党的主张和人民意志相统一的表现，不同之处在于，宪法体现的不是一般的主张和意志，而是执政党的重大主张和人民根本意志。我国宪法文本中的有些条文具有宣示作用，并不具备直接的适用性，我国宪法实施，政治上的特点是强调执政党领导人民制定宪法，也领导人民实施宪法。这是我国宪法实施的政党制度背景，它与欧美国家多党竞争执政地位，在野党与执政党不停相互攻讦的情形完全不同。这种背景决定了我国宪法实施的轻重缓急往往较大程度上受执政党的政策调整。有学者将这种情况称之为宪法的“政治性实施”。[37]
三、我国宪法实施应特别重视宪法立法适用和宪法间接适用
总结国外的经验和参照“马克思主义理论研究与建设工程”《宪法学》教材中的提法并吸收我国宪法学作品中的积极成果，观察我国的宪法实施问题，有学者将我国宪法实施按主体和内容的差异区分为宪法遵守和宪法适用两部分，[38]这样分解宪法实施之后确实比较便于说明问题。我国宪法序言最后一个自然段规定，本宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这里列举的所有个人和组织都必须遵守宪法。遵守宪法是一切主体、机关、团体和个人都应履行的义务，包括官民双方遵守宪法。遵守宪法作为一切宪法关系主体的宪法义务，其实现主要依靠自觉遵守。对不遵守宪法行为的矫正，需要依赖的是宪法监督制度。
在宪法遵守之外，宪法实施依赖的另一种重要方式是宪法适用，[39]对宪法适用做进一步的细致划分，宪法适用按主体划分可分为宪法的最高国家权力机关适用和宪法的行政机关适用等，也可以叫做宪法的立法适用和宪法的行政性适用；比照法理学中“法的适用”的原理来解说宪法适用之主体，我国宪法除国家权力机关和国家行政机关适用外，原本逻辑上至少还应有国家审判机关、检察机关适用，但我国的根本政治制度是贯彻民主集中制的人大制度，因此，“按照宪法，我国司法机关完全没有适用宪法的职权。在我国人民代表大会制度下不可能有审判机关适用和检察机关适用，实际上也没有这种性质的宪法适用”。[40]按宪法规定，我国人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使各自职权，但没有直接依据宪法处理案件的职权。不过，没有直接适用的职权，并不意味着在宪法实施中就无法作为。按适用行为与被适用的宪法条款关系的密切程度，还可区分出直接适用和间接适用。
宪法直接适用，主要指适格宪法关系主体在宪定职权范围内，直接运用宪法原则、规则处理具体事务或解决纠纷的活动，如最高国家权力机关根据宪法的相关规定制定法律和决定重大事务，国务院根据宪法制定行政法规。宪法间接适用，主要指宪法关系主体在宪法有关规定和精神的指引下，通过适用根据宪法规定制定的法律的方式来适用宪法。就我国宪法的规定而言，国务院只有少许直接适用宪法的职权，绝大多数情况下只能执行法律，从而间接适用宪法。我国人民法院乃至人民检察院虽也不能直接适用宪法，但完全可以在宪法间接适用过程中发挥重要作用。
当宪法实施通过法律适用来落实时，宪法的行政机关适用除了前文提到的直接根据宪法制定行政法规的活动外，经常和大量的活动都属于宪法间接适用性质。所有法律的制定根据都是宪法，行政机关行使职权就是执行法律，执法过程只要不背离宪法的原则、规定和精神，就可以认为是在间接适用宪法。同样地，我国司法机关在宪法实施中所发挥的作用，也主要是通过间接适用宪法的方式实现的，它们适用法律和发布司法解释的行为均包含宪法间接适用的内容。
作为一种技术性安排，有必要着重论述一下宪法间接适用以及它与宪法直接适用的关系。
按照我国宪法的特点，在贯彻民主集中制原则的人大制度下推进宪法实施，必须把宪法实施与法律实施联系起来，尤其是将宪法适用与法律适用联系起来，不能脱离法律实施来谈论宪法实施。时时处处观照到宪法的相关要求，这对法律实施来说犹如大江大海行船有了航标或灯塔。将不言而喻的遵守宪法、遵守法律的内容放在一起，那么，宪法实施与法律实施的问题，就简化成了宪法适用与法律适用的关系问题。在此基础上，谈论宪法间接适用与法律适用的关系，就比较容易说清楚了。
就宪法与法律的关系而言，适用法律必然包含间接实施宪法的内容。但我们不能将适用法律等同于间接适用宪法。事实上，并非所有适用法律的行为都是间接适用宪法，只有在宪法指引下，符合宪法规定和精神的适用法律的行为，才有间接适用宪法的效用，反之不仅不是间接适用宪法，还很可能属于违宪行为。此外，从宪法实施角度研究部门法问题，通常只能关注有关法律中与宪法相关规定之落实关系比较直接、比较明显的条款，不可能也不应该面面俱到、全面顾及。这些都说明宪法间接适用与法律适用本身确实是两回事，应该区别开来。更进一步说，宪法的间接适用虽然与法律适用息息相关、有不少共性，但两者有如下一些微妙区别。其一，目的不同。从部门法角度关注法律适用，通常是为了准确有效实施部门法，一般不需要考虑或不会主要考虑全面准确实施宪法的需要；而从宪法适用角度关注部门法实施，首先会着眼于全面有效实施宪法的需要。因此，宪法间接适用和法律适用这两个概念下看问题的角度不一样，如果单纯从适用法律角度，是不会考虑宪法的要求的，也不存在合宪性审视和合宪性评价问题；宪法间接适用着眼的是宪法确立的基准的实现，是宪法的原则、规则和概念在法律实践中的有效落实的一种衡量。并非所有法律都合宪，在法律适用过程中，如果所适用的法律是违宪的，那就不是实施宪法、适用宪法，而是在违宪。其二，方法和着重点不同。部门法眼中的法律适用，往往以假定有关法律的内容都不违宪为前提，只会关注法律在社会生活中的落实情况；而从宪法实施角度研究法律适用，则会首先关注其所面对的法律的各种具体条款或其实施过程的合宪性，其次是关注实施有关法律在落实宪法原则、规定和精神方面的效能。其三，评价基准不同。从宪法实施角度研究法律实施问题，要以宪法为基准对相关法律条款进行合宪性评价。宪法学研究法律适用，所持的评价基准是宪法文本，部门法学研究法律适用，通常所持的评价基准是有关法律文本本身。在宪法实施视角下，人们看待法律文本及其适用过程，往往主要是将其当作学理性合宪性审查的对象。
综合考虑宪法实施中遵守宪法和适用宪法两方面的情况，可以得出这样的结论：在遵守宪法方面，我国中央国家机关都同样承担义务，它们之间的差别主要反映在适用宪法方面。因此，以在适用宪法过程中的宪法地位强弱为基准，可以将我国的宪法实施主体分为以下四类。其一，实施宪法的全权主体，主要指国家权力机关，尤其是最高国家权力机关，即全国人大及其常委会。就全国人大及其常委会而言，其实施宪法的方式同样分为遵守宪法与适用宪法。所谓遵守宪法，就是要严格依宪法办事，不越权，不失职，包括避免基本权利保障方面的立法不作为。至于全国人大及其常委会适用宪法，首先表现为创制法律，包括修宪、立法和解释法律，其次是决定重大问题。全国人大及其常委会根据宪法创制法律，是最高国家权力机关直接适用宪法的主要形式。其二，实施宪法权能轻微受限的主体，主要指最高国家行政机关即国务院，某种程度上还包括国家中央军委，其特点是它们有若干直接适用宪法的职权，包括国务院依据宪法制定管理某方面事务的行政法规；国务院根据宪法和法律，规定行政措施，发布决定和命令以及国家主席、中央军事委员会根据宪定职权做出的行为,但其主要权能在于间接适用宪法。其三，实施宪法权能大幅受限的主体，如最高人民法院和最高人民检察院，它们没有直接适用宪法的职权，最高人民法院和最高人民检察院依照法律独立行使各自职权，但我国宪法没有赋予其直接依据宪法进行裁决的职权或者其他宪定职权，但有大量间接适用宪法的权能。其四，实施宪法的公民主体，公民以遵守宪法并享有和维护基本权利的方式参与宪法实施。享有和维护基本权利是实施宪法极其重要的内容，它受到域外立宪国家高度重视。
我国的宪法学论著，一般都将包括公民个人和国家机关在内的“以宪法为根本的活动准则”的各种宪法关系主体，全看作实施宪法的主体。因此，不论按哪种标准划分，国家行政机关和司法机关都是实施宪法的主体之一，担负相应的宪法实施职责。此处需要说明，我国宪法规定的“全国各族人民”的具体表现形式是各个民族的公民个体和由公民个体组成的民族区域自治机关。各公权力机关在宪法实施中发挥的作用也略有轻重之分。
首先，宪法实施中最重要的是最高国家权力机关直接适用，尤其是立法适用。在我国这样实行成文宪法和制定法制度的法治国家，一方面，所有法律的制定都必须根据宪法，或不能没有宪法根据；另一方面，宪法实施高度依赖立法。为什么高度依赖立法呢？不仅国家机关权力之具体分配和行使必须制定法律，公民基本权利保障也需要制定法律，因为，如果没有法律，不仅公民享有和运用宪法保障的基本权利的行为会受到许多其位阶低于法律的“法”文件的阻扰，国家机关也没有予以保障的正式依据。因此，我国所有法律都应当也只能理解为全国人大或其常委会直接适用宪法的产物。最高国家权力机关在制定法律实施宪法方面，既要准确贯彻宪法的规定和精神、不违宪，又不能立法不作为，该立的法不立。立法不作为本身是违宪的一种形式。
其次，人大制度下实施宪法对宪法间接适用有很大的需求。根据宪法制定的法律，如果能在宪法的规定或精神指引下得到相关国家机关准确有效适用，那就是宪法得到了间接适用。与权力分立、制约平衡的代议制国家相比，贯彻民主集中制原则的中国人大制度对宪法间接适用有更多的需求。这基于以下原因。第一，我国在人大制度下，实行制定法制度，法官不能造法，最为重要与核心的国家立法权只能由最高国家权力机关行使。虽然较高层级的地方人大及其常委会享有地方立法权，但归根结底是在执行和细化法律，亦属于间接运用宪法的范畴。也就是说，通过立法适用宪法的权能都集中在全国人大及其常委会。第二，我国行政机关（首先是国务院）虽有少许直接适用宪法的职权，如国务院根据宪法制定行政法规，但毕竟其基本的职权范围是适用法律。它们在绝大多数情况下只能以执行法律的方式间接参与宪法适用。第三，法院（即使是学术界曾经谈论的宪法法院）都只能由人大产生，须对其负责、受其监督，绝对不可能审理宪法性争议，也不可能解释宪法。因为，如果不能约束同级其它国家机关，任何涉及适用宪法的裁判和解释都不成其为宪法裁判、宪法解释，因而根本就不应该有这类裁判和解释。因此，不论从宪法的规定还是从学理上看，我国法院都不可能直接适用宪法，我国司法机关在宪法的直接适用上不具有宪定职权。从另一个角度来看，难道一个国家的司法机关在宪法适用中是属于完全无作为的吗？其实，并不尽然。我国司法机关在宪法适用过程中所发挥的作用，不可能与实行权力分立、制约平衡的国家中法院所发挥的作用相同，但我国宪法序言最后一个自然段列举出来的从公民个人到各级各类公权力机构，都是宪法实施的主体，我国司法机关以适用法律的方式间接适用宪法。
再次，宪法间接适用的主体，在我国应首推行政机关而非司法机关。在宪法间接适用上，我国宪法间接适用的实施主体主要是公权力机构中的行政机关及依法律规定行使职权的行政官员，司法机关的重要性可能不及行政机关。认定行政机关是我国宪法间接适用的最重要主体，主要理由是，我国法院相对地位低于实行权力分立、制约平衡体制的国家，无权对其所实施的法律进行合宪性审查。如果说宪法实施分立法实施、司法实施和行政实施，那么在英美法国家成文宪法的实施，其地位与重要性首推司法实施，其次是立法实施，最后才是行政实施；但是在我国，宪法直接实施集中表现在全国人大和地方各级人大对相关活动的主导，其它各级各类机关必须参与，但不可能主导。但是在宪法间接适用领域却不一样：我国许多法律都是行政机关单方面执行的，我国各级国家行政机关几乎主导了所有需要公权力主动作为的法律的执行，并以不同方式在不同程度上参与了其它法律的适用，很少有例外，故它们的行为很大程度上可以决定宪法实施的成败。因为，实施宪法的全部法律绝大多数由行政机关单独实施或参与实施。更进一步地说，国家行政机关在社会生活各个领域间接实施宪法的职权，是由其各个组成部门具体落实的，因此，其具体组成部门是宪法间接适用的基本单元。退一步说，即使从司法角度看，行政机关在事实上也不同程度上参与适用法律，有时还在事实上起主导作用。例如在刑法与刑事诉讼法适用中，所涉的侦查活动实际上是由作为行政机关的公安部门主导的行为；在一些民事法律规范适用中，也会有行政权的介入，例如对知识产权的海关边境保护、对房屋产权关系中的产权行政确认等等。国家行政机关各部门在适用法律过程中能否正确贯彻宪法的相关原则、规定和精神，对于宪法全面有效实施，关系重大。
最后，公民遵守宪法，切实享有宪法确认的基本权利和维护基本权利，构成宪法实施的基础性内容。公民遵守宪法（包括充分履行宪法规定的公民义务），充分享有基本权利和努力维护基本权利，同国家机关等公权力机构遵守宪法和适用宪法，具有同等的宪法地位，两者在宪法实施过程中相辅相成。由于笔者意在重点论述民主集中的人大制度下国家权力机关等公权力机构遵守宪法、适用宪法在宪法实施过程中不同于欧美国家特点，本文对公民遵守宪法、享有和维护基本权利这部分内容较少论及。这样处理绝对不是忽视公民遵守宪法、享有和维护基本权利在全面有效实施宪法过程中占据半壁江山的宪法地位。
在人大制度下，特别有必要强调公民享有和维护宪法确认的基本权利对于宪法实施的重要性。有效保障公民基本权利，是所有民主法治国家立宪的根本目的，社会主义国家的宪法也不例外。我国1982年宪法调整此前宪法的结构，将“公民的基本权利和义务”章置于“国家机构”章之前，十分直观地反映了这种理念。另外，宪法除规定人民通过人大制度行使国家权力之外，还有权“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[41]其中，公民不论通过哪种途径和形式管理这些事务，都只能通过公民享有、运用或维护基本权利的途径实现。
四、全面准确理解宪法实施有利于落实宪法实施和改进宪法监督
按宪法规定，国家机构的组织和活动贯彻民主集中制原则，这一点决定了我国人大制度下宪法实施的主体、力量配置格局和保障体制完全不同于欧美等其它国家的权力分立制约平衡体制。在我国人大制度下，宪法实施的主要内容构成，一是公民切实享有基本权利和努力维护基本权利、履行基本义务，二是一切国家机关和武装力量、各政党严格遵守宪法，三是在最高和较高层级地方国家权力机关主导下适用宪法和监督宪法实施。从国家机关角度看，在各个国家机关遵守宪法的前提下，宪法实施首先和主要表现为最高国家权力机关主导宪法直接适用，其次表现为包括国务院在内的国家行政机关体系、审判、检察等国家机关和地方国家权力机关等间接适用宪法。注重宪法的间接适用，要求国家行政机关在部门法适用中加强以宪法相关条款为基准的自我约束和自觉遵守。
国家行政机关的各个部门，直接掌握强大公共资源，并且每时每刻直接影响公民基本权利保障状况。更重要的是，行政机关掌握或直接运用着间接实施宪法所需要的最庞大组织机构和人力物力。因此，将宪法实施职责落实到国家行政机关的每一个部门，对法治中国建设具有特别重要的意义，这项工作如果能做好，将有助于推动我国所有国家机关及其下属部门认清自己在实施宪法方面所负有的职责并努力落实之。在此需要特别说明的是，在宪法实施方面，中国的国家行政机关虽然总体上不能主导实施，且宪法直接适用的职权不多，但在宪法间接适用领域却处于最重要位置，他们的行为很大程度上可以决定宪法实施之成败。
中国宪法规定的民主集中制原则，决定了中国的宪法实施与在权力分立、制约平衡体制下的宪法实施，角度有根本的不同。所有的不同集中到一点就是：在中国现行宪法架构下，宪法实施集中表现为全国人大及其常委会和地方较高层级地方人大对相关活动的主导，其他各级各类国家机关必须参与，但不可能主导，尤其是审判机关无主导宪法实施的条件。“我们的国家毕竟是人民代表大会制的国家，人民的权力是通过全国人大和地方各级人民代表大会来实现的。何况对于宪法的实施进行监督往往与宪法的解释密切相关，而监督审查的结果会导致某一个规范性文件的存废或者修改，所以这是一项极其庄严和极其重要的权力，必须由最具权威的国家机关掌握并行使。”[42]这种认识或许正是理解中国宪法实施问题的关键所在。按宪法实施的监督体制与人大制度匹配的要求，对宪法直接适用与宪法间接适用的划分，利于思考我国宪法实施的监督体制的改进。在我国民主集中制的体制下，无论是设立宪法法院还是最高人民法院行使宪法解释权，其做出的宪法判例肯定不能约束全国人大及其常委会，仅就这一点而言，它们就不可能是宪法解释或宪法判例。国家审判机关等司法组织没有直接进行宪法实施监督的宪法地位和宪法学理根据，其关键还是在于对宪法司法审查赋予什么内容，如果最高人民法院对法律合宪性所做的审查和解释只对全国人大及其常委会起咨询性作用，则设置宪法法院等主张是可行的。
总之，以民主集中制为组织和活动原则建构的人大制度是我国的根本政治制度，任何推进宪法实施及其监督制度的改革，都需要直面人大制度并尊重其宪法地位和特点。只有这样，研究和改革的内容才不会溢出宪法框架，否则几乎一定会脱离宪法的规定或精神。
【作者简介】
万曙春，上海海关学院法律系副教授，法学博士。
【注释】
[1] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新华社2014年10月28日授权发布。
[2] 本文中的司法审查（如美国）、合宪性审查（如法国、德国）、宪法保障（日本）、宪法监督（中国），四者都是违宪审查或宪法实施保障的具体制度模式，内容大同小异。
[3] 美国有一本篇幅数百页的宪法实用手册，并没有收录implementation of the constitution、enforcement of the constitution、enforcement of the constitution等词条。See Jethro K.Lieberman,A Practical Constitution Companion to the Constitution:How the Supreme Court Has Ruled on Issues from Abortion to Zoning,University of California ,1999.
[4] Black’s Law Dictionary(8th edition,2004 West,a Thomson business)是一本常用的英美法词典，其中没有任何内容近似“宪法实施”的词条，其中与宪法实施内容最相近的词只有constitutional guarantee，其获得的解释是：“写在美国宪法中的关于支持或确立某项不可剥夺的权利的承诺，如正当程序。”其含义与中国宪法学著作所说的“宪法自身的保障”比较相近。
[5] 原文全称是“the Commission for the Implementation of the Constitution”，http://www.cickenya.org/cicoldsite/home。
[6] 原文通常是：“Congress shall have power to enforce this article by appropriate legislation.”
[7] 关于“judicial enforcement of the constitution” and “constitution guarantees of democracy”，可参见 Norman Dorsen and others,Comparative Constitutionalism: Cases and Materials, WEST GROUP,2003,p.99,P.1276。
[8] 恩格斯在谈到社会“分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”时指出：“为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第170页。
[9] Laurence H. Trible， American Constitution Law (Volume One)(Third Edition),Foundation Press,2000，pp.207-629.
[10] John E. Nowak， Ronald D. Rotunda ，Constitutional Law (Seventh Edition)，West ,a Thompson business,2004.
[11] Erwin Chemerinsky, Constitutional Law: Principles and Policies (Second Edition)，Aspen Law& Business,2002.
[12] Jerome A.Barron,C.Thomas Dienes,Constitutional Law,8th,LEG,Inc. d/b/a West Academic Publising,2013,p.619-660.
[13] Lan Loveland, Constitutional Law：A Criticial Introduction,Butterworths,London,2000，pp.405-492.
[14] Constitutional Reform Act 2005，http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/4/contents．
[15] Peter W. Hogg ，Constitutional Law of Canada， student edition，Thomson Carswell,2003.
[16] Jurgen Brohmer & Clauspeter Hill(eds.),60 Years German Basic Law:the German Constitution and Its Court, Konrad-Adenauer-Stiftung e.V., Berlin/Germany,published by the Malaysian Current Law Journal Sdn Bhd,2010，pp.130-754.
[17] 同上注，编者序言。
[18] 这本正文355页篇幅的概论式作品，在第254页后，所讲述的都是宪法委员会裁判及其宪法文本根据。参见John Bell， French Constitutional Law ,Clarendon Presss,Oxford,1992。法国巴黎一大宪法教授Michel Verpeaux明确法国宪法由一些文本组成，当然必须得到实施，实施主体主要是法官们，尤其是宪法委员会的成员来保证宪法文本的实施。
[19] 一直到2008年7月23日的宪法修订，法律事后审查才被引入法国，其具体规定在法国宪法第61条第1款的新增内容中。对该项规定，后来有一项关于专门实施宪法第61条第1款的组织法，对其进一步完备，这项组织法于2009年12月10日颁布实施。
[20] 从1958年2015年9月，宪法委员会通过事前审查方式，对普通法和组织法合宪性审查分别做出481个和144个裁决；但仅从2010年3月1日起至2015年9月30日五年多的时间内，法国宪法委员会经事后审查方式进行合宪性先决问题的审查已做出424个裁决，据此可说这种审查方式取得了巨大的成功。http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/n...，2016年11月30日访问。
[21] 参见［韩］成乐寅：《宪法学》，韩国法文社2005年版，第59页的标题及其后的文字。
[22] 参见韩大元：《韩国宪法学理论的发展》，《中外法学》1997年第3期。
[23] 参见［日］芦部信喜：《宪法》（第三版），高桥和之补订，岩波书店2002年版，第344－370页。
[24] 参见［日］小林直树：《宪法讲义》（下册），东京大学出版会1981年版，第571－590页。
[25] 如肖蔚云：《宪法学概论》，北京大学出版社2002年版；张光博：《宪法论》，吉林人民出版社1984年版。对此问题就是如此处理的。
[26] 许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1989年版，第64页；韩大元主编：《宪法学》高等教育出版社2006年版；张千帆主编：《宪法学》，法律出版社2004年版；宪法学编写组：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2011年第1版。都是如此处理的。
[27] 全国干部培训教材编审指导委员会编：《宪法学习读本》，人民出版社、党建读物出版社2006年版。该读本由时任国家主席胡锦涛作序。
[28] 同上注，全国干部培训教材编审指导委员会编书，第72页。
[29] 何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第105页。
[30] 《中华法学大辞典（宪法学卷）》，中国检察出版社1995年版，第667页。
[31] 参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第319-357页。
[32] 参见童之伟主编：《宪法学》，清华大学出版社2008年版，第384-386页；另参见该书第11章其它部分。对其内容的阐述有：“宪法的遵守是指宪法关系主体服从宪法的原则和规范，其行为不违背宪法的规定和精神；宪法的适用，是指适格的宪法关系主体依照宪定职权范围和宪定方式把宪法规范的一般规定具体应用于处理政治、经济和社会生活等方面的事务或事项的活动。”
[33] 周叶中：《宪法》，高等教育出版社2011年版，第338-339页。
[34] 马克思主义理论研究与建设工程宪法学编写组：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社联合2011年版，第296页。
[35] 吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《人民日报》2011年3月19日。
[36] 参见《中华人民共和国宪法》第2条和第3条。
[37] 殷啸虎：《当代中国宪法实施的政治路径》，《法学》2014年第11期。
[38] 宪法实施也可以做更细致的划分，分为宪法遵守、宪法适用、宪法执行和宪法监督四个组成部分，但为了简化分析工具计，还是采用相对简明的概念体系。
[39] 这里要特别地说明，对于国家机关、尤其是对享有宪法直接适用职权的国家机关而言，“在宪法实施的过程中，遵守宪法是基础，适用宪法是实施宪法活动在遵守宪法基础上的进一步发展”，因此，下文讨论宪法适用，都是以宪法得到遵守为前提的，故具体讨论宪法适用多数情况下实际上就是讨论宪法实施。
[40] 童之伟：《宪法运用应遵循宪法本身规定的路径》，《中国法学》2008年第6期。
[41] 参见《中华人民共和国宪法》第2条。
[42] 许崇德：《论我国的宪法监督》，《法学》2009年第10期。
原发布时间：2017/3/31 8:57:16
稿件来源：《政治与法律》2017年第1期
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