【中文关键字】宪法；实施
【全文】
习近平总书记在2012年纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中指出：“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”，为此提出了“全面贯彻实施宪法”的目标；2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”；2014年中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次重申要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。从执政党的文件与讲话中，我们可以肯定地说，完善和健全宪法监督制度与宪法解释程序机制，已经成为关乎我国“全面贯彻实施宪法”与“全面推进依法治国”的关键，而宪法具体实施机构的缺失则成为我国宪法实施的“阿喀琉斯之踵”。因此， 随着我国全面深化改革与全面推进依法治国进程的深入，就必须把完善与健全宪法监督制度与程序机制提到当前党和国家的重要议事日程上来。
当然，任何宪法监督制度与宪法解释程序机制的完善都必须在现行宪法制度设计下进行，尤其是在我国“四个全面”的建设实践中，坚持宪法至上与宪法权威的原则是完善我国宪法实施制度与程序机制的前置性条件。我国现行宪法第61条第二款与第67条第一款分别确立了由全国人大“监督宪法的实施”与全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”的制度。应当说，三十年来，我国宪法在保障公民权利、促进改革开放、推动社会主义法治国家建设、促进人权事业发展等方面发挥了其应有的作用，然而，我们也必须清醒地认识到，“保证宪法实施的监督机制与具体制度还不健全”，其主要表现在于：其一，缺乏全国人大常委会解释宪法的基本程序法；其二，缺乏具体实施宪法的专门机构。解释宪法的程序法是有权解释宪法的全国人大常委会必须遵行的步骤与方式，没有具体解释程序，解释主体就无程序可依，30多年来，全国人大常委会从未对现行宪法进行解释，这与解释程序的缺失具有直接的联系，因此制定《宪法解释程序法》就成为全国人大常委会是否及其能否解释宪法的必要条件。但是，无论宪法监督还是宪法解释，最重要、最关键的还是亟需确立一个宪法具体实施的专门机构。
韩大元教授曾提出，在《宪法解释程序法》的制度设计中，可以考虑两种方案，一种是设立具有专门委员会性质的“宪法委员会”；二是将现有的法律委员会调整为“宪法和法律委员会”。笔者认为，后一种方案更可取。“法律委员会”是我国现行宪法第70条规定的全国人大的专门委员会之一，如果在该委员会基础上加上“宪法委员会”功能，将目前的“法律委员会”变造成“宪法和法律委员会”是完全符合我国宪法规范与宪法设计的。
首先，我国宪法文本中，常常将“宪法和法律”并列使用，如宪法第5条关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定，第33条关于“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”的规定，第53条关于“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律”的规定；第89条关于国务院“根据宪法和法律，规定行政措施……”规定等，都明确使用了“宪法和法律”这种并列用法，因此，用“宪法和法律”委员会取代“法律”委员会是符合宪法文本的语言规范的。
其次，将现有的“法律委员会”改造为“宪法和法律委员会”更合乎现行宪法的制度设计功能。从“监督宪法的实施”的职能看，无论全国人大及其常委会均肩负着这一功能，然而，不管在全国人大之下还是全国人大常委会之下单独设计一个“宪法委员会”皆不完美地将上述功能在全国人大及其常委会之间统合起来，如果在全国人大之下再设立一个与“法律委员会”并行的“宪法委员会”，具有一定的重复性；如果将宪法委员会单独设立在全国人大常委会之下，那么全国人大“监督宪法的实施”的职权也面临着落空的可能。只有将现有的“法律委员会”变造为“宪法和法律委员会”，才能兼顾全国人大与全国人大常委会监督宪法实施的功能，使二者有机地统一起来。
再次，将全国人大的“法律委员会”变更为“宪法和法律委员会”，比较好地解决了“宪法和法律委员会”与全国人大常委会之间的关系。如果在全国人大之下设立一个与全国人大常委会并列的“宪法委员会”或“宪法监督委员会”，二者之间的关系将难以调处与解决：一个是宪法规定的监督宪法实施与解释宪法的法定机关，一个是监督宪法与法律实施的具体机构，一旦宪法委员会认为全国人大常委会制定的法律或解释的宪法草案违反宪法如何解决？而作为全国人大的一个委员会即“宪法和法律委员会”则完全不同，根据宪法第69条关于“在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案”之规定，“宪法和法律委员会”在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导，这样就可以将“宪法和法律委员会”径直作为全国人大常委会解释宪法的具体工作机构，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案，担负起全国人大常委会“解释宪法”的工作。
最后，“宪法和法律委员会”取代“法律委员会”之改革的成本与代价最小。如何宪法制度的改革，都必须考虑到改革所付出的成本大小，特别是政治成本。“宪法和法律委员会”取代“法律委员会”变造是在充分尊重我国现有宪法制度前提下的改革，既符合我国宪法的政治制度，也合乎宪法制度的功能，没有任何改革的风险，甚至在某种程度无须马上修改宪法，只需全国人大常委会对“法律”作出一种扩大解释，即将“法律”解释为包括宪法的广义上的法律即可实现。
总之，在我国确立起宪法具体实施的专门机构已经刻不容缓！
【作者简介】
范进学，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授。
原发布时间：2016/12/8 8:53:46
稿件来源：中国宪政网
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