【中文关键字】行政主体；行政主体理论；缺陷；重构

【全文】

      一、行政主体理论发展的现实环境

      首先，封建文化的影响深远。两千多年的封建君主专制，中央集权的思想根深蒂固，空前强化的专制统治使人民毫无政治地位和人身自由可言，人民缺乏反抗精神，权利意识薄弱。皇权即政权，“民告官”缺乏法律的保障，一般情况下是很难实现的。

      其次，经济体制还不够成熟。改革开放后，随着社会主义市场经济的不断完善和发展，非公有制经济成为了社会主义市场经济的重要组成部分。此外，第三部门的兴起，许多非政府组织的出现，使得行政主体理论研究的范围逐渐扩大。

      再次，缺乏地方自治的传统。新中国成立以后，我国效仿苏联的模式，要求下级服从上级，地方隶属中央，地方权力明显被削弱。随着民主政治的建设发展，地方的权力得到了扩大，但是怎样推行地方分权和公务分权依旧是当前迫切需要解决的问题。

      最后，行政组织混乱。行政组织是依据宪法和法律组建的国家行政机关体系。行政权的界限不清，管理体制不顺，行政组织整体失控，行政机关的设置重复、执法多头、效率低下。行政组织自身管理的无序化、非理性化已经在无形中阻碍了我国经济体制改革，这对社会的发展是极其不利的。

      总的来说，我国引入行政主体理论的时间比较晚。我国行政主体理论在产生时就十分不成熟，对行政主体理论的定位也不合理，行政主体理论设计的范围也比较狭窄，可以说我国的行政主体理论在产生时就是先天不足的。更为严重的是，我国的学者还没有对西方行政分权与我国民主集中制的差异展开深入研究，就将引入的行政主体理论强行“嫁接”，造成了行政主体理论的后天畸形。正如薛刚凌女士所说：“我们仅引入了行政主体的概念，对其内容却做了实质性改造。”

      二、行政主体理论存在的缺陷

      1.行政主体的范围过于狭窄

      在我国，行政主体主要是指行政机关和法律、法规授权的组织。但是在实际行政过程中，除了上述的两种组织外，还有不少的社会机构或者社会组织也在行使一定范围、一定事项的行政职权，例如，各种行业协会、社会中介组织、高等学校等。根据现有行政主体概念，这些实际上行使行政管理权的机构和组织并不属于行政主体的范围，也不具备行政主体资格。行政主体的范围过窄主要会有以下两种弊端：一方面，不利于依法行政。由于这些机构或者组织在法律上不属于行政主体涉及的范围，因此其在行使职权时不受行政法的约束，这样一来，很容易导致权力的滥用，这就严重违反了政府必须依法行政的基本原则。另一方面，不利于行政相对人的权益保护。从本质上看，这些机构或者组织的活动是以行政权力影响公民权利的，一旦这些机构或者组织的活动侵犯了公民的合法权益，而这些机构或者组织却因为不具备行政主体资格而不能成为行政诉讼的被告，那么，行政相对人的权益就无法得到有效保护。但现实中，也有许多法院打破常规，受理了一些以这些机构或者组织为被告的行政诉讼案件，这也从另一个角度反映了我国行政主体理论的不足。

      2.行政主体理论与我国实际行政主体制度脱节

      行政主体概念是一个从西方国家引入的概念。一般说来，概念的引入以及理论的建构都相对容易，但是制度的引入或者移植却是难上加难的。因为，任何一种制度都有其赖以生存的特殊制度环境，脱离了这种特殊的制度环境，即使公认为先进的制度，也难免发生“水土不服”或者变得面目全非。行政主体制度与国家结构形式和国家权力分配有着极强的关联性，而我国的国家结构形式和权力分配制度与西方国家有很大的区别，这就注定了我国不能照搬在西方国家行之有效的行政主体制度。实际情况是，我国的行政法学研究者有能力从西方国家引入行政主体概念，但却无法从西方国家移植相应的行政主体制度，以至使学理上的行政主体概念与现实中的行政主体制度发生了背离或者脱节。换句话说，人们无法以行政主体理论为依据去准确判断现实中各种各样的组织是否具有行政主体资格。这种脱节的出现不能归咎于我国现实有什么样的行政主体制度，而只能归咎于行政主体概念引入时的仓促和片面。其片面之处在于，行政主体概念引入时比较多地考虑了行政主体与行政诉讼被告确认的问题，而未能对我国现行行政主体制度进行全面和周密的考察。当然，我国现行行政主体制度并非完美无缺，需要改进是必然的，这种改进仍然需要以行政主体理论的完善为必要条件。

      3.行政主体资格与行政诉讼被告资格的联系过于紧密

      “行政诉讼在严格的意义上是以行政主体而不是以行政机关为被告的诉讼。面对庞大的行政组织系统以及复杂的行政活动，行政诉讼被告确认的规则是：谁主体，谁被告。”也就是说，按照现行行政主体理论，人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告，首先需要确定该组织是否具有行政主体资格，凡不具有行政主体资格的组织，就不能成为行政诉讼的被告。这样一来，处理下列问题就有些棘手：村民委员会依据村规民约限制、剥夺村民某种权利或者对村民进行处罚，如果村民不服，能否提起行政诉讼？行业组织依据组织章程对其成员予以惩戒，如果成员不服，能否提起行政诉讼？公立高等学校依照校规校纪对在校大学生进行处分，如果学生不服，能否提起行政诉讼？显然，这些纠纷都是由于行使公权力而引起的，故不适宜通过民事诉讼的途径加以解决。但是，由于这些组织的行政主体资格难以确定，当事人也很难提起行政诉讼。行政主体与行政诉讼被告之间这种过于紧密的联系，给行政诉讼带来了两大困难。首先，不便于行政相对人行政诉权的行使。我国的行政组织系统庞大而复杂，哪些是行政机关，哪些是行政机关内部机构，哪些是行政机关派出机关、派出机构和临时机构，哪些是法律法规授权组织和受委托组织，这些五花八门的机关、机构和组织甚至连专业人士也理不清头绪，更不要说政治和法律常识掌握得不够多的普通人了。因此，如果行政相对人不服行政行为而提起行政诉讼，他很难甚至不太可能辨别出谁是行政主体，谁是行政诉讼的被告，这就使得行政相对人的诉权运用受到了极大的限制。其次，为行政首脑干预行政行为的司法审查预留了空间。行政系统一般实行首脑负责制，出于政绩和晋升的考虑，行政首脑谁也不希望自己成为行政诉讼的被告。因此，当行政机关受到起诉时，有些行政首脑往往通过各种渠道给法官施加压力，干预法院的行政审判活动，常见的干预方法就是声称被诉行政机关不是行政主体，不能成为行政诉讼的被告。实际情况是，我国《行政诉讼法》实施十余年来，从行政相对人角度看，行政诉讼始终存在不想告、不敢告和不会告的“三不”现象；从人民法院角度看，行政案件始终存在立案难、审理难、执行难的“三难”现象，行政主体与行政诉讼被告之间过于紧密的联系恐怕是其中的原因之一。耐人寻味的是，当初我国学者引入行政主体理论的实际用途之一就是确认行政诉讼的被告资格，而现实，行政诉讼实践中有关被告资格的各种间题又反过来对行政主体理论提出了强有力的挑战。

      三、完善行政主体理论的主要思路及措施

    （一）重新定位行政主体在行政管理活动中的角色

      在社会行政管理活动中，国家、行政主体和行政相对人三者之间其实存在两对委托--代理关系，即人民把权力委托给国家、国家再把权利委托给具体的行政主体，所以在行政主体理论中我们必须承认行政主体的非独立人格。我国现有的行政主体理论肯定行政机关与法律法规授权组织的独立人格，认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内可以以自己的名义行使行政权，做出影响相对人的权利与义务并独立承担行为后果的行政行为。但在实践中，行政主体其实不能独立承担其行为产生的后果，而是将责任先转移给国家，最终落在人民身上，因为赔偿金来源于人民的赋税，所以行政主体并不具有独立人格。为此，我们必须明确行政主体是行政权的执行者，而不是行政权的所有者。把行政主体在行政管理活动中的角色定位好，是分析其他所有问题的前提。

     （二）重新界定行政主体的概念和范围

      我国目前行政主体理论的严重缺陷之一，就是对行政主体概念的界定过窄，这特别表现在对法律法规授权组织的界定。虽然法律法规授权的具体组织的确已经很多，但依然不能囊括所有符合条件和应当承担主体责任资格的组织。行政主体范围的合理界定取决于对这一概念阐释的准确性。基于此，笔者试对行政主体作如下界定：行政主体是指在社会管理活动中，实施行政管理行为，行政宗旨只为公益性，承担因实施行政行为而产生的法律后果，并由组织自身的财产承担相应的经济赔偿责任的任何社会组织。由此概念界定以得出，行政主体应该包括国家和社会团体组织（亦可成为社会行政主体）两个层面。国家行政主体属于职权行政主体，职权行政主体是指依照宪法和有关组织法的规定拥有行政权力，能够独立实施行政行为并承担相应的法律责任的行政机关。根据我国宪法和组织法的规定，我国的行政机关主要有国务院、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院各部委归口管理的国家局以及地方各级人民政府及其职能部门。社会团体组织包括事业单位、现行行政主体理论中的法律法规授权组织，还有受委托组织；此外，还包括各种非营利组织（NPO）和非政府组织（NGO）。这些组织代表某一社会团体的利益，并在政府职能转变和行政体制改革的背景下，分担着部分政府职能，在法律规定的范围内自主管理自己的事务，受法律约束和国家监督，所以获得行政主体资格顺理成章。笔者之所以这样定义行政主体概念和划分行政主体范围，主要是基于：第一，对于行政机关来说，由于其职权自动生成行政主体（亦即只要是行政机关就是行政主体，不需任何具体规定），从而能够顺理成章地承担法律责任，理所当然具备行政诉讼被告资格；第二，对于社会团体组织来说，一旦社会团体成立，在民政部门登记注册，就同时被授予行政主体资格，承担与其所行使的行政权相对应的法律责任，据其行政行为承担行政诉讼被告资格。

     （三）重新建立行政主体资格与行政诉讼被告资格之间的关系

      依据“谁主体，谁被告”的规则来确定行政诉讼的被告，存在诸多问题：“谁诉讼，谁被告”的规则，使行政诉讼被告仅限于行政主体，大大限制了司法审查的对象，不利于对公民权利的保护和对行政机关的司法监督；“谁主体，谁被告”的规定，为原告的起诉增加了困难，不利于原告诉讼权的行使。由于行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告，因此，在这种情况下，行政相对人所直接面对的行政行为的做出者并不是行政诉讼的被告。而要确定行政诉讼的被告必须首先查明该组织是不是法律法规授权的组织，是否具有行政主体资格，这对行政相对人来说，显然是非常困难的，这样就人为地增加了原告起诉的障碍。从本文对行政主体概念的界定来看，应以“谁行为，谁被告”作为确立行政诉讼被告的规则。所谓“谁行为，谁被告”，简单来说就是，谁是行政行为的直接做出者，谁就当被告。这样，任何行使社会管理职能的社会组织，都可以成为行政诉讼的被告，承担相应的法律责任。

【作者简介】

梅勇华，单位为扬州市江都区人民法院。

原发布时间：2016/10/18 9:56:09

稿件来源：北大法律信息网

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