【中文摘要】健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等须要行政程序法。程序法制建设严重滞后已经制约了法治政府建设步伐，尤其是公共决策程序没有顶层规范，再者现有程序规范，基本没有违反程序规范的制裁条款，刚性约束不足。建设法治政府，必须程序法治先行。
【中文关键字】政府；法治；程序；保障
【全文】
1999年国务院以国发【1999】23号作出《关于全面推进依法行政的决定》，2004年又以国发【2004】10号《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》，明确依法行政的指导思想和奋斗目标，提出了依法行政的基本要求，建立健全科学民主决策机制，完善行政决策程序、行政监督制度和机制，强化行政监督。《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》进一步明确：建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，探索拓宽公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的渠道，完善监督机制。中国共产党第十八届四中全会提出，各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
中共中央、国务院印发《法治政府建设纲要（2015—2020年）》在推进行政决策科学化、民主化、法治化的措施有：
健全依法决策机制，完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。
增强公众参与实效。事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。各级行政机关特别是市县两级政府要加强公众参与平台建设，对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明，及时反馈意见采纳情况和理由。推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。
提高专家论证和风险评估质量。加强中国特色新型智库建设，建立行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性，支持其独立开展工作，逐步实行专家信息和论证意见公开。落实重大决策社会稳定风险评估机制。
加强合法性审查。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
坚持集体讨论决定。重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。
严格决策责任追究。决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估。健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。
上述党的决议和国家的决定清晰地勾划出了法治政府的蓝图，但要变为现实普遍状态，省、市、县、乡一体遵循，这个过程估计还很漫长，最根本原因在于缺少程序法制保障。
首先，观念思维转换不可能一蹴而就，从1989年行政诉讼法颁布确立依法行政，到坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，经过了漫长的二十六年。中国悠久的历史和传统，视程序为枷锁，不喜欢受程序羁绊，除非是体现权威。程序法律是实现实体规范的保障，与实体法律应该是并驾齐驱的关系，然现实状态在效率的要求下，依然是重实体轻程序，实体法律浩如烟海，程序法律屈指可数，有的程序规范还寄生在实体法律规范之中。即便在某些领域程序已经完备，但执行效果依然不尽人意，比如民事诉讼立案登记，法院对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当向当事人出具诉讼材料收件回执[1]，但有相当数量的法院和法官，依然漠然视之，以致于广西国海律师事务所吴良述律师立案为索要收件回执与广西南宁市青秀区法院发生冲突，被法警扯烂了裤子走出法院[2]。根本原因在于观念转换问题，权力依然傲慢，轻视权利，权力不能侵犯权利尚未深入人心。当然也有程序规范瑕疵造成，虽然规定了法院应当向当事人出具诉讼材料收件回执，但没有规定法官违反该条款应当受到什么处罚，当其违法没有成本的时侯，在官本位的社会，他不理直气壮违法才怪。
其次，程序法制建设始终滞后。行政程序法1996年即开始起草，经过了漫长的二十年依然难产，即便该草案[3]通过，依然不能满足现实需要。因为该草案缺少公共决策的程序规制。在所有行政程序规范中，公共行政决策程序法定化意义重大。因为公共行政决策行为属于抽象行政行为，没有具体的当事人和利害关系人，缺少博弈监督制约，容易产生腐败和形象工程、政绩工程，浪费公共资源，危害社会风气，影响可持续发展。
第三，没有行政程序规范，公共决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，不仅缺乏法律保障，更难普遍推行。因为对公权力而言，没有法规不可为，有法可依必须为，既不能越权越位，又不能失职渎职。很难想像，在没有行政程序规范前提下的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定是一番什么景象。因为虽有党的决议和国家的决定，但非严格意义上的行政法律规范，决议和决定也没有交待违反这些程序规定有什么后果，自然要靠主政一方的行政首脑的个人英明去贯彻执行。现实情况是每个县、市的公共决策事项不少，但按规定程序走下来的不多；公众参与信息获得途径不明，参与的渠道，参与的广度，参与的时间，参与的方式，活动平台，参与的深度，作用的发挥均需明确具体法定，不能靠长官意志推行；现行专家论证不是随机抽取，而是看观点是否迎合；从事风险评估的单位千奇百怪，更有党政部门，连瓜田李下的嫌疑都不避讳。如沸沸扬扬的雷洋事件中，让本是涉案单位的昌平公安调查发布事件真相，违反起码的回避原则，自然不能让人信服，如果没有统一的规则和标准，就不可能有批量的合格产品。
建设法治政府，必须程序法治先行。
一、依法治国，依法施政，没有程序规则，就只能坐等立讲，迈不开步子。依法治国早就写入了宪法，依法行政实施纲要也颁布了多年，但公共决策的法治化水平还在起步阶段，只听雷声，未见雨点，如果行政程序法治再不能迎头赶上，法治政府建设很难有较大起色，即使前行了也是蹩脚的。
二、没有完备的行政程序规范，是造成社会乱象之一。当前的群体性事件、信访事件很多，其根子就在于行政程序规范不建全造成，既使行政机关横向之间、上下之间可以相互推委扯皮，也使公民盲然不知所措，遇问题不知什么时间找何部门，依据什么程序进行处理，处理期间有多长等等。
三、行政程序规范建设需要注意的几个问题。
（一）重点要规范公共决策行为。这是因为公共决策行为，事关决策区域全局和重大事项，牵涉面宽，涉及面广，社会影响大，一但失误损失巨大，不可不慎；公共决策领域失职、渎职危害极大，不得不慎；再者公共决策领域的行政法律规范尚属空白，亟待规范。
（二）明确党委及其所属部门进行公共决策适用公共决策行政法律规范。
1、我们的一切工作都是在党的领导下进行的，在省、市、县、乡层级和中央部门系统中，均有党委决定公共决策事项的实际，因而有进行规范的必要。
2、我们的政党也是公共财政的消费者，享受公共财政权利的同时，即有接受纳税人监督的义务，不能只享受权利不履行义务。
3、党章规定，党必须在宪法和法律的范围内活动；宪法也规定一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。据此，政党组织在行使公共决策权利时不能例外，同样应该受到公共决策行政规范的约束，这也是法律面前人人平等的内在要求。
4、党组织带头模范守法，会促使所领导下的国家机关、企事业单位和公民个人信仰法律，尊重法律，自觉遵守法律，维护法律权威，形成全社会守法的良好局面。
（三）程序规范宁细勿粗，随着权利意识的觉醒，服务政府的打造，程序规范应具有超前性。违反程序条款须有制裁措施，否则，程序规范的效力会大打折扣，失去威信。
【作者简介】
雷明鑫，男，生于1965年2月，大学文化，四川纪明律师事务所律师。
【注释】
[1]最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第208条。
[2]信息来源2016年6月3日凤凰网、财新网。
[3]姜明安中华人民共和国行政程序法（试拟稿）。
【参考文献】
{1}国务院关于全面推进依法行政的决定。
{2}国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知。
{3}中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。
{4}中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》。
{5}姜明安中华人民共和国行政程序法（试拟稿）。
稿件来源：北大法律信息网
原发布时间：2016/6/13 11:11:36
网络地址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=96538&lis...
