【中文摘要】在中国人权发展的进程中，教育权的发展备受关注。其中教育平等权的实现程度更是我国人权发展的重要体现。教育平等权具体包括选拔考试平等权、教育机会平等权和教育条件平等权。实现选拔考试平等权，必须从消除歧视、消除特权入手，保证所有人在考试中得到平等对待；实现教育机会平等，必须解决弱势群体的入学问题，保证无论城乡、地区，都能获得学习机会；实现教育条件平等，必须解决教育资源分配问题，保证不同区域的教育资源的均等化。

【中文关键字】教育平等权；考试平等；机会平等；教育条件平等

【全文】

      在中国人权发展的进程中，教育权是一项十分引人瞩目的权利，教育平等权则更是体现为我国人权发展的重要方面。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》强调，“教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”就这个意义而言，教育的目的不仅仅在于培养人才，也在于让人民群众享有平等的受教育权。这不仅仅是一个“科教兴国”的国家发展战略问题，更是一个关系到和谐社会建设、社会公平正义的重要人权课题。 

      笔者认为，教育平等权有三个发展向度：选拔考试平等权、教育机会平等权、教育条件平等权。就内容而言，这三个向度共同构成了教育平等权的重要方面，并且互相依存、无法分割；就实现路径而言，这三个向度存在一个依序递进发展的时序关系——在传统社会，教育平等权主要体现为选拔考试平等权，现阶段的教育平等权则表现为全面实现的教育机会平等权。而在我国的人权发展战略中，教育条件平等权将成为教育平等权发展的主要方向，并成为我国教育平等权发展的时代向度。 

      一、选拔考试公平——教育平等权的传统向度 

      任何社会制度都必然要体现一定的公平正义。如果说西方传统社会的基本公平主要体现在自由市场基础上的公平竞争，那么中国传统社会的基本公平则应体现为教育公平，在古代社会中可以大略等同于考试公平。 

      （一）选拔考试平等权的基本含义 

      中国古代的科举考试制度从隋朝大业元年（605年）开始实行，到清朝光绪三十一年（1905年）举行最后一科进士考试为止，经历了1300多年，早已在人们心中烙下深重的印记。在这种制度下，人们不论贫富出身，均可通过学习，参加科举考试，获得官职和相应的社会地位。考试从而在很大程度上起到了弥合社会分层、融化社会隔阂的作用。康有为就曾说过：“唐世以科举取士，人人皆可登高科而膺嫵仕，有才则白屋之子可至公卿，非才则公卿之孙流为皂隶，自非乐丐奴虏之贱，无人不可以登庸，遂至于全中国绝无阶级，以视印度、欧洲辨族分级之苦，其平等自由之乐有若天堂之视地狱焉，此真孔子之大功哉！”[1]正因如此，中国的革命先行者孙中山先生在为中国设计宪制的时候，开创性地设立了一种“五权学说”，也就是在西方传统“三权”（立法、司法、行政）的基础上，加上监察、考试两权。考试权并列为基本的五权之一，也是对中国传统制度的良好回应。 

      具体而言，现代意义上的选拔考试平等权，包括如下几个方面内容：一是参与考试的平等，也就是所有符合资格的人都有权参加考试，作为一项基本权利，不受性别、户籍等的限制；二是考试评价的平等，也就是所有人在考试中获得的成绩，都应当进行公正的评价。考试评价的不平等，最重要的一个体现就是配额制。例如，在1989年英国上议院审理的一个案件中，伯明翰市政会议给在选定的学校中给男生提供了540个录取名额，而给女生提供了360个，这引起了英国平等机会委员会（Equal Opportunity Commission）的不满，上议院对此进行判决，认定伯明翰市政委员会的行为构成歧视[2]。其理由就在于，这一配额制为女性提供了过重的负担，使其在考试评价的过程中处于人为的劣势。 

     （二）我国选拔考试平等权保护的障碍 

      中华人民共和国成立之后，考试也同样是中国人民心中的一件大事。但需要注意的是，考试公平已从一种恩赐，转变为一种重要的权利。具体来讲，中国的考试公平主要是指，任何人都有权利参加考试。例如，我国于2001年放开了高考的年龄限制，取消了考生“未婚、年龄不超过25岁”的限制，许多大龄考生陆续走进高考考场，这不仅为社会提供了更为宽松的求学环境，也更好地保障了公民受教育的基本权利。 

      然而，我国选拔考试平等权保护仍然有一定的障碍，这主要体现在考试评价公平的问题上。需要指出的是，考试评价公平，不仅是指教育考试中的评价公平，还包括公民在通过教育考试之后，在相同情况下获得同等对待的权利。 

      第一，地域歧视。考试区域不公平，我国采取分省招生的考试录取办法。每年高考中，各省由于招生的配额差异，都会造成同样的分数在不同省份的不同待遇。2001年，甚至出现了青岛3名高考女生起诉教育部，要求确认制定《2001年全国普通高校高等教育招生计划》的行为违法。在各地高考纷纷自主命题后，这一情况看似解决了，但分省招生的体制并未发生变化，实则掩耳盗铃，换汤不换药。每年高考之后，同分不同待遇的问题总是会被重复提及，引起社会的持续热议。 

      第二，弱势群体歧视。例如，一些院校人为设定考试要求，对女性、残疾人设定不必要的门槛，在招生过程中排斥残疾人。此外，在公务员考试过程中，不合理地设定岗位要求，造成了考试评价的不平等。例如，在2009年的广东省佛山市公务员考试中，考生小周、小谢、小唐经过笔试、面试，在最后的体检中被发现平均红细胞体积偏小，被要求进行复查，复查的项目为地中海贫血基因。该检查认定，这些考生为地中海贫血基因携带者，体检不合格。他们因此失去了被录用为公务员的机会[3]。该案当事人虽向人民法院起诉，但最终败诉的结果，明确表现出在公务员考试中的歧视现象。此外，更加明显的身高歧视更是在各类招考中层出不穷，在2009年的湖南武冈市中小学教师招聘中，毛卫华、达丽娟、彭娟辉与喻平旺4位考生因身高太矮被教育局拒绝录用。2009年11月22日，达丽娟等4名考生向武冈市人民法院提起行政诉讼，状告武冈市教育局违法行政，侵犯其合法权益，要求教育局按照法律程序录取他们。该案最终败诉[4]。 

      第三，个别群体获得的不当待遇。这主要体现在高考加分和自主招生两方面。就目的来看，这些政策都是为了“不拘一格降人才”，录取那些有“特殊才能”的学生，但在实践中往往会损害考试公平。以自主招生为例，自主招生的学生，很多都是因为“特殊才能”被录取的。很多家长为了高校的自主招生，花巨资送孩子参加各种辅导班，培养这些“特殊才能”，从而让自主招生因贫富差距产生不公平。又如，2010年北京大学颁布的自主招生新政，实行所谓“校长推荐制”，但这些有权推荐的高中，没有一所在农村地区。可以说，目前的大学自主招生报名条件明显有利于教育资源发达地区的学生，考试内容与形式对农村学生明显不公平。更紧要的是，由于教育部门对自主招生监管不够，过程不够透明，在一定范围内仍然存在着暗箱操作、递条子、权钱交易等现象，危害自主招生公平。2014年，中国人民大学宣布决定2014年自主选拔录取招生暂缓一年，实际上也是因为自主招生的操作问题。 

     （三）加强对我国选拔考试平等权的保护 

      要实现选拔考试平等，关键问题在于考试评价权的平等。因为一旦考试评价权无法做到平等，不仅会造成公民权利的不平等，也会为很大一部分人群追求进步，努力就学创造障碍，甚至对社会发展产生不利影响。要实现考试评价权的平等，需要采取如下举措： 

      第一，逐渐实现全国统一高考，统一录取。分省考试的主要法律问题在于对不同省份学生评价的不公平。而其存在的主要理由是，各省教育资源不均等，统一考试不利于考试公平。从保障人权的角度来看，要通过教育资源分配的均等化，逐步进行跨省的高考，并进而实现全国统一考试、统一招生，从而有助于实现考试公平，更好地保障公民平等的考试权利。 

      第二，消除考试过程中对弱势群体的歧视。虽然在2003年，我国因张先著案，而在法律上明确禁止了乙肝歧视[5]。虽然在各类考试过程中，遭遇歧视的远不止乙肝病毒携带者。但这些问题的解决，完全可以依托一定的制度安排进行，例如：根据卫生部、人事部等部委发布的规章，医院违规检查乙肝携带的，剥夺其体检资格。深圳就有医院因此遭到处罚，从而真正推动了该项工作的顺利进行。我们认为，其他方面的歧视问题，也可以采取类似方式，对实施检查和设置相关招聘条件的机构进行处罚。然而，仅通过处罚的方式并不足够，更重要的是，要通过改变社会观念来促成消除各个层面的歧视。 

     第三，通过严格自主招生、考试加分范围，避免因自主招生等考试改革手段造成实质上的教育不公。自主招生本身是科学的发展方向，其目的在于促进教育水平的提高，但由于此过程加入了过多人为操作的因素，却在一定程度上异化为各种交易的场所。要改进自主招生，关键要把自主招生纳入法制化轨道，用严格的制度来约束招生活动的进行，使其不致成为新的权力寻租市场。 

     二、教育机会平等——教育平等权的基本向度 

     选拔考试平等，在很大程度上给予了人民以较为普遍、平等的权利，但它并非教育平等的全部。随着时代发展，全民教育的理念得到更加广泛的认知。在这一理念之下，要让公民都能够享有受教育的机会，乃是公民教育平等权的基本向度。 

    （一）教育机会平等权的基本含义 

      教育机会平等权，是公民有权享有公平的教育。考试平等不足以保障公民教育权利的平等，它只涉及考试制度。在古代社会，绝大多数人仍被排除在考试平等之外，因为在生产力并不足够发达的时代，让一个学生脱离生产进行专注的学习是非常困难的。无法接受教育，自然也就无法参加考试。 

      然而，教育机会的不平等不仅影响着受教育权的享有，更影响了公民应当享有的一系列权利，影响他们的生存与发展。无法受到良好教育的公民，无法在社会生活中获得更好的发展，难以改善其经济状况和社会地位，从而在主流社会获得成功。关于这一问题，沃伦大法官在布朗诉教育委员会一案中指出，“颇为可疑的是，在当今时代，如果一个小孩的教育机会被剥夺，我们还能充分确信他将在生活中获得成功。这里提及的教育机会应当由政府提供，它是公民的一项权利，应当由所有公民普遍享有，并且每个公民应当获得同样的条件。”[6]在这个背景下，赋予全民以教育机会，即成为教育平等权发展的基本向度。 

     （二）我国教育机会平等权保护的障碍 

      教育机会平等的障碍，在一定程度上在于社会文化传统（如农村地区的重男轻女现象，女性失学率高于男性），但更重要的一方面制约则在于经济。因此，在国家并未对学生予以补助的情况下，这些贫寒子弟参加考试以改变命运的机会实际上是被剥夺了的。可以说，我国自1949年以来，国民经济虽已有极大的发展，但在一些贫困地区，也并非所有学生都能够接受教育。 

      为了做到让教育机会平等，中国政府已经采取了多重措施：（1）制度保障。中国政府确定了九年义务制教育，普及小学、初中教育，并逐步免除了学生在这一阶段的学费、住宿费等。（2）财政支持。中国政府历来重视教育工作，在财政预算编制、经费拨给等方面不遗余力，想方设法解决欠发达地区的教育经费问题，确保欠发达地区的学生入学率。同时，明确提出了“三个增长”的要求，即各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长。这些措施的逐步出台，为实现教育机会平等提供了财政支持[7]。（3）社会援助。例如，由中国青少年发展基金会等机构于1989年发起的“希望工程”，得到了全社会的共同关注，为促进入学率的提升发挥了重要作用。2009年11月19日中国青基会常务副理事长、党组书记顾晓今称，希望工程20年来，累计募集的资金有5670，000，000多万，累积资助学生346万人，援建边远山区、贫困地区的希望小学15940所[8]。 

      然而，随着社会的不断发展，我国的教育机会平等出现了新问题。这主要体现在：农民工大量进城，其子女受教育的机会受到限制。自改革开放以来，我国的城市化程度日益增大，劳动力市场越大的城市将提供工作机会越大，吸引人口的迁入，从而使得城市的人口规模越大。然而，与人口增长相适应的社会服务并未得到有效发展，特别是教育资源的相对匮乏，使得大量随父母生活的农民工子女难以接受良好教育，形成了新的辍学。 

     （三）加强对我国教育机会平等权的保护 

      教育机会平等权的问题，源自城市化。加强对我国教育机会平等权的保护，关键已不在于上不起学的问题，而在于如何配置相对缺乏的教育资源，使其更加均等化，从而克服城市化带来的弊病。 

      一方面，要通过新型城镇化建设，形成大批具有产业支撑的城镇，促进农民工就近择业，降低大型城市尤其是特大型城市的公共服务压力，让包括教育在内的更多社会服务就近提供。 

      另一方面，要通过加强社会资源配给，破除农民工子弟就学的体制限制和经费支持缺失等问题。就体制而言，我国目前的教学资源分配，还是以户籍、住所为主要依据，这不仅造成了农民工子弟就学的困难，还在城市产生了所谓“学区房”问题。加强社会资源配给，不仅要进一步提高教育的财政投入，还要更加强化教育资源的公平分配，让不同社会阶层的民众平等地享有教育机会。 

      三、教育条件平等——教育平等权的时代向度 

      教育机会平等，也并非教育平等权的全部。当教育机会的平等得到保障之后，更需要做的是教育条件平等的保障。如果说教育机会的平等是一种教育的形式平等，那么教育条件的平等就应说是教育的实质平等。 

     （一）教育条件平等权的基本含义 

      教育条件平等权，是教育平等权的进一步深化，意味着任何人都必须享有具有一定质量水准的教育。这样一种实质意义上的教育平等权是否算是一项基本人权？这样的权利怎样得到保障？在优质教育资源相对稀缺的大背景下，这个问题在任何一个大国都会产生争议。譬如在美国，大多数州的惯常做法是用当地的税收收入来支持公共教育支出。然而，加利福利亚州最高法院在1971年审判的一个案件中， 

      法院认为，受教育权是公民的基本权利，教育经费以该地区纳税额度为依据进行区分，显然有违联邦宪法和加利福利亚州宪法[9]。但最高法院在两年后的一个案件中推翻了加利福利亚州的判决，该判决主张，因财富的多寡而进行区别对待并非歧视；教育权也并非联邦宪法确认的一项基本人权，因为联邦宪法从未以明示或暗示的方式对教育权予以明确规定。但是，联邦最高法院也建议原告在州法院系统内寻求救济，因为很多州的宪法都对教育权进行了明确规定。 

      由于联邦最高法院没有支持这些关于教育平等的主张，人们开始通过州宪法的平等保护条款或教育条款对自身受教育权进行主张。1973年，新泽西最高法院认为，该州严重不平均的教育经费体系违反了该州宪法的教育条款，该条款要求法律提供一个“周到、有效”的学校体系。此后，美国其他的一些州也对本州应当提供的教育经费体系进行了更加详细的说明。但是，在一些没有规定教育条款的州，这样的一些案件仍然遭遇败诉，和最高法院一样，这些州的法院要求当事人证明教育乃是公民的基本人权，或者证明以财富多寡而为的区别对待有违平等原则。 

      “周到、有效”的学校体系标准，就埋下了其他类型教育平等权诉讼的伏笔。最近关于教育条件的诉讼就围绕着教育经费的适当性展开。在西维吉尼亚州最高法院审理的一个案件中，法官发现，一个“周到、有效”的学校体系必须让学生掌握一些基本能力，如口头上和书面上的交流能力、数学能力、理解政治经济系统的运作、理解政府运作程序，等等[10]。接下来的案件中，当事人发现现有的体系无法让学生充分了解这些知识，因此形成了新一波的诉讼。1989年，肯塔基州最高法院在Rose v. Council for Better Education 一案中宣告该州的教育经费体系有违“周到、有效”的基本要求[11]。这一案件宣判后，在很短时间内蔓延到其他州，形成了教育公平诉讼的新浪潮。但是，这种案件是否胜利，很大程度上取决于法院是否愿意做出两个冒险的举措：第一，以判决确认州教育条款保障一定程度和质量的教育。第二，以判决确定什么是适当的教育。正因如此，很多法院（包括佛罗里达州、宾夕法尼亚州、伊利诺斯州、罗德岛）都以“政治问题不审查”为由拒绝对这一类案件进行判决[12]。 

     （二）我国教育条件平等权保护的障碍 

      对我国而言，教育条件平等权问题同样复杂。我们认识到，新中国成立之后的这60年里，特别是改革开放30年来，我国政府采用各种手段、方式发展教育，提高青少年就学率，为他们的发展创造条件。经过长期的努力，全民接受九年义务制教育的目标已经得到满足。考虑到这一点，教育的均衡发展、教育条件的均等化，也就必然成为新时期、新阶段的教育平等权的目标所在。 

      对于我国而言，教育条件平等权的问题仍然非常复杂，甚至已经超过了其他方面的平等问题，非常难以应对：一方面，我国地区发展不均衡，特别是东西部地区经济水平差异过大，关于教育的投资各不相同，造成各地教育水平差异过大；另一方面，我国城乡差别仍然存在，城市与农村在教育资源分配上有很大差异，农村青少年、农民工子弟的就学困难问题还很严峻，甚至因此导致了大量适龄儿童失学；再一方面，学校之间差异仍然存在，“重点学校”在各方面都强于其他学校。 

      这些问题的存在，不仅造成了教育条件平等权保障方面的障碍，更是从多个方面影响了公民其他权利保障的实现。特别是当教育条件不平等达到一定程度，甚至会导致那些在教学条件较差学校的学生，几乎无法和教育条件较好学校的学生在一个层次上展开竞争。在这种情况下，教育的功利性会造成那些身处较差学校的学生自暴自弃，从而丧失因教育而可能获得的良好发展机会。 

     （三）加强对我国教育条件平等权的保护 

      为解决教育条件不平等的问题，应采取如下具体措施： 

      一是明确促进教育条件平等问题上的国家责任，在省级政府统筹义务教育资源的基础上，在适当的时候建立起由国家统筹教育发展的体制。我国已经明确了省级政府统筹规划义务教育的重要职责，促进省内的教育条件平等。新修改的《义务教育法》规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这就更加完善了原有的“以县为主”的管理体制，让省级政府进行本省教育的统筹规划，促进了省内的教育经费、教育资源平等。然而，仅有省内统筹尚且不够，公民的教育权利是一种宪法权利，由宪法明确规定，在恰当之时，应通过国家立法，明确全国范围内的教育经费统筹，由中央政府承担起发展教育的责任，并通过财政转移支付等方式平衡各省教育资源的均等化。 

      二是进一步加强教育体制改革，通过教育标准化，促进教学资源的均衡分配。例如，2010年发布的《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号）强调，教育体制改革的重要目标就是推动义务教育公平：其中包括推进义务教育学校标准化建设，实施县域内义务教育学校教师校际交流制度，完善农民工子女接受义务教育体制机制，探索非本地户籍常住人口随迁子女非义务教育阶段教育保障制度，等等。根据这一试点要求，上海市采取了一些措施，具体包括：完成随迁子女义务教育三年行动计划，实现所有随迁子女全部免费接收义务教育；实施郊区学校建设工程，根据城郊结合街镇的常住人口状况及未来增长情况，重新修订教育资源配置规划，新建公办学校[13]。然而，这一改革的实效并不理想，各地的“择校热”现象仍然“高烧不退”，“学区房”仍是推高房价的重要原因。 

      三是进一步改革教育人才培育，促进教师资源分配的优化。教育工作不仅需要经费，更需要优秀的教师，在原先的教育人才培养体制之下，重点师范大学的学生更多地流向大城市、东部地区，优秀教师分布极为不均。针对这一情况，从2007年秋季入学的新生起，北京师范大学、华东师范大学等6所部属师范大学实行师范生免费教育，师范生与学校签订协议，在校学习期间免收学费，免缴住宿费，并且发放一定生活补助，所需经费由中央财政安排，免费师范生毕业之后回原籍省份工作。2011年9月，第一批免费师范生走上工作岗位，这一政策也已经初见成效，当然，就目前的实施情况来看，这一政策仍有一些流弊，但总体上起到了良好作用。 

      结语 

      教育平等权是人权的重要表现形式，在科技高速发展的今天，平等接受教育，是代际正义的重要体现。教育平等权的实现，在于上述三个向度的共同作用。要通过选拔考试公平的实现，来促进教育机会和教育条件取得良好的结果；通过教育机会平等权的实现，来保证教育公平惠及全民；通过教育条件平等权的实现，保证教育公平不至于流于形式。

【作者简介】

王堃（1984-），男，山西阳泉人，广州大学人权研究中心、公法研究中心助理研究员，法学博士，主要从事人权基本理论、地方治理理论研究。 

【注释】

[1][清]康有为：《大同书》，华夏出版社2002年版，第59页。 

[2]Equal Opportunity Commission v. Birmingham City Council, [1989]1 AC 1155. 

[3]《广州职场蔓延基因歧视，专家强调应保护隐私》，新华网：http://news.xinhuanet.com/employment/2010-07/30/c_12391851_3.htm, 2014年8月5日访问。 

[4]《四考生身高不够当教师被拒，状告教育局终审败诉》，《法制日报》2010年08月04日。 

[5]2003年6月，张先著在芜湖市人事局报名参加安徽省公务员考试，报考职位为芜湖县委办公室经济管理专业。经过笔试和面试，综合成绩在报考该职位的30名考生中名列第一，按规定进入体检程序。此后，张先著被查出乙肝病毒携带。依照体检结果，芜湖市人事局依据成绩高低顺序，改由该职位的第二名考生进入考核程序。并以口头方式宣布，张先著由于体检结论不合格而不予录取。此后，张先著向安徽省人事厅递交行政复议，安徽省人事厅不予受理。2003年11月10日，原告张先著向法院提起行政诉讼。法院判决确认被告芜湖市人事局在2003年安徽省国家公务员招录过程中作出取消原告张先著进入考核程序资格的具体行政行为，主要证据不足。 

[6]Brown v. Board of Education, 347 U.S.483, 493（1954）. 

[7]《中国政府以“两基”攻坚诠释“穷人教育学”》，《中国青年报》，2007年11月29日。 

[8] 《希望工程20年募集资金56亿累积资助346万人》，人民网，http://gongyi.people.com.cn/GB/151650/152509/10412070.html, 2011年5月24日访问。 

[9]487 P.2d 1241（Cal.1971）. 

[10]Pauley v. Kelly, 255 S.E.2d 859, 877（W. Va.1979）. 

[11]n51.790 S.W.2d 186（Ky.1989）. 

[12]Jill Ambrose, “A Fourth Wave of Education Funding Litegation: How Education Standards and Costing-out Studied Can Aid Plaintiffs in Pennsylvania and Beyond”, The Boston University Public Interest Law Journal, 19（2009）, p.107. 

[13]《上海市均衡配置义务教育资源改革试点实施方案》，http://www.edu.cn/zong_he_news_465/20101209/t20101209_551637.shtml, 2014年10月20日访问。

稿件来源：《湖南警察学院学报》2015年第2期

原发布时间：2015年12月21日

网址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=94297&lis...