【中文摘要】为充分保障社会公共利益不受侵害，2013年1月1日起实施的《民事诉讼法》明确了环境民事公益诉讼制度，然我国环境民事公益诉讼的发展先后经历了探索期、磨合期和现在的发展期。通过对环境损害公益诉讼具体案例的分析，可以发现在公益诉讼中，环境损害司法鉴定发挥了重要作用，但也存在一定问题，如“社会公共利益”法律界定不明，公益诉讼案件量少、高质量案件不多，环境损害司法鉴定机构数量不多、专业化不够，鉴定周期长、费用高等。据此，我们应当从明确界定“社会公共利益”、建立环保组织开展公益诉讼的支持和保障机制、支持专家证人制度、大力推行环境司法专门化、规范生态环境损害赔偿资金管理等多方面入手，以确保环境损害司法鉴定在环境民事公益诉讼中的功能充分发挥。

【中文关键字】环境保护；环境损害；环境公益诉讼；环境损害司法鉴定

【全文】

      为应对我国严峻的环境保护形势，解决影响经济社会可持续发展面临的突出环境问题，生态环境损害救济不力的现状，党的十八大报告提出，要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。2014年修订的《环境保护法》确定了“损害担责”原则，并明确符合条件的环保组织为环境公益诉讼原告主体，客观上为生态环境损害赔偿责任的追究提供了依据。2015年1月，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对生态环境损害的赔偿予以法律确认。2015年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。这些法律和政策的相继出台，标志着我国生态环境损害赔偿制度的发展进入快车道，这必将极大地促进环境损害司法鉴定工作，为我国环境司法，尤其是环境公益诉讼的发展起到基础性的保障作用。

      基于此，本文尝试从公益诉讼视角对环境损害司法鉴定进行梳理、分析和探讨，以期拋砖引玉，共同推进这方面的工作。

      1公益诉讼涉及的环境损害司法鉴定发展历程

      2012年8月，环境公益诉讼制度被正式写入修改后的《民事诉讼法》，被普遍认为是我国环境法制史上里程碑意义的法律事件，该法于2013年1月1日正式实施。然而，由于《民事诉讼法》对环境公益诉讼的原告主体规定较为原则、笼统，导致实践操作中出现“好法不好用”的尴尬局面，2013年全年公益诉讼均因原告资格规定不明无一立案，引发社会广泛关注和讨论。由此直接影响到2014年修改通过的《环境保护法》，不光规定了环境公益诉讼制度，而且在诉讼范围和原告资格等方面作了细化，甚至作了突破性的规定，该法于2015年1月1日正式实施^2015年1月6日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《司法解释》），这标志着我国环境公益诉讼制度正式进入“有法可依”的时代，2015年也因此被称为环境公益诉讼的元年。根据公开的资料统计，截止12月下旬，全国共有10家环保组织提起了61起环境公益诉讼，其中被各级法院立案受理45起，共涉及全国16个省、自治区、直辖市。

      伴随着环境公益诉讼的不断推进，《司法解释》中规定的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失（以下简称“期间损失”）等有关环境损害司法鉴定工作在实际案例中也有了积极进展。梳理环境公益诉讼的发展历程，我们看到环境损害司法鉴定工作也在不断发展。

      1.1环境公益诉讼的探索期（2005-2012）

      2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次明确“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”以此为开端，从2007年开始，我国部分法院试点成立环保法庭，其中最为引人注目的就是突破《民事诉讼法》“直接利害关系”原则，允许检察机关、环保行政主管部门、公益组织，甚至个人基于维护社会环境公共利益的目的，可以提起环境公益诉讼。尤以贵州省贵阳市、清镇市两级法院和江苏省无锡市中级人民法院环保审判庭为代表，积极开展环境公益诉讼司法实践，受理并审结了一批典型公益诉讼案件，取得了良好的法律和社会效果，促使2012年修改的《民事诉讼法》加入环境公益诉讼的条款。

      但这些公益诉讼案件有个突出的特点，绝大部分没有提起环境损害赔偿的诉讼请求，而只仅仅提出停止侵害、消除危险、恢复原状的诉求，且大部分都在一年内审结。以下选取两个典型案例进行解读。

      案例1中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案{1}。

      该案是最高人民法院环境资源审判庭成立后，公布的第一批9起典型环境资源审判案例之一。基本案情是：贵阳市乌当区定扒造纸厂（以下简称定扒纸厂）自2003年起经常将生产废水偷偷排入南明河或超标排放锅炉废气，多次受到当地环境保护行政主管部门处罚。但该纸厂仍采取夜间偷排的方式逃避监管，向南明河排放污水。中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心提起诉讼，请求判令定扒纸厂立即停排污水，消除危险并支付原告支出的合理费用。贵州省清镇市人民法院（以下简称清镇法院）受理案件后，即依原告申请采取了拍照、取样等证据保全措施，固定了证据。经法院委托贵阳市环境中心监测站对定扒纸厂排放的废水取样检测，废水中氨氮含量等指标均严重超过国家允许的排放标准，其排污口下游的南明河水属劣五类水质。清镇法院确定由一名审判员和两名环保专家担任人民陪审员共同组成合议庭。审理过程中，合议庭充分发挥专家作用，召开专家咨询委员会会议对被告的排污行为进行论证，法官依法采信了专家意见，裁定并责令定扒纸厂立即停止排污。

      清镇法院一审认为，定扒纸厂取得的排污许可证载明，其能够排放的污染物仅为二氧化硫、烟尘等，不包含废水。但定扒纸厂却采取白天储存、夜间偷排的方式，利用溶洞向南明河排放严重超标工业废水，从直观上、实质上都对南明河产生了污染，严重危害了环境公共利益，故其应当承担侵权民事责任。清镇法院于2011年1月作出判决，判令定扒纸厂立即停止向南明河排放污水，消除对南明河产生的危害，并承担原告合理支出的诉讼费用。

      本案未提出对生态环境损害的赔偿请求，法院对环境损害的认定依据是贵阳市环境中心监测站的监测数据，并结合环保专家陪审员的意见进行了确认，但并未委托司法鉴定机构提供服务。

      案例2昆明市环保局诉昆明三农公司与昆明羊甫公司环境公益民事侵权纠纷案{2}。

      该案被最高人民法院评为2011年全国法院十大典型案例。其基本案情是：自2009年9月起被告在未按环评批复要求建成污水收集处理设施的情况下，即陆续允许养殖户进入畜牧小区养猪，所产生的养殖废水任其随意排放，或利用养殖小区内自然形成的土坑，或采取开挖若干收集池的方式临时收集存储。由于被告未对收集池作任何防渗工程处理，养殖废水渗入地下水系统，导致距畜牧小区直线距离不足1公里的嵩明县杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭水质于2009年11月初开始出现发黑发臭现象，人畜无法继续饮用，使长期以来依赖该大龙潭水生活、生产的大树营村委会相关村组人畜饮水发生困难。经卫生防疫和环境监测部门多次抽样检测，证实大龙潭水氨氮指标和菌落总数及大肠杆菌等指标严重超标。污染事故发生后，官渡区环保局经行政调查对三农公司作出责令停止生猪养殖，罚款50万元的行政处罚决定。然而，被告在自行对原收集池采取了临时防渗措施后仍继续养殖。2010年2月21日至3月3日，畜牧小区再次发生养殖废液泄漏进入地下水系统事故，经检测，大龙潭水氨氮指标于3月5日达到峰值。至2010年6月3日最近一次检测，大龙潭水质相关指标仍严重超标。三农公司上述违法排污行为造成了严重的水环境污染后果，羊甫公司作为畜牧小区项目申报单位，未经原环评审批主管行政机关同意，擅自将畜牧小区项目交由三农公司实施，且在建设过程中未履行或督促三农公司履行环评批复要求的环境保护义务，应当对本次水污染事故的后果承担连带赔偿责任。

      2010年8月11日昆明市环保局提起环境公益诉讼，诉求请求包括：（1）二被告立即停止对环境的侵害；（2）由二被告赔偿为治理嵩明县杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭水污染所发生的全部费用，暂计人民币417.21万元。（其中：治理设施建设成本费用计人民币363.94万元，运行维护成本按1年运行期计算计人民币53.27万元）；（3）由二被告赔偿为处理水污染事故所产生的专项应急环境监测费和污染治理成本评估费用计人民币155293元。（其中：昆明市环境监测中心监测费17974元，嵩明县环境监测站监测费4629元，嵩明县疾病预防控制中心水质监测费170元，昆明环科院污染治理成本评估费132520元）；（4）由二被告承担本案的诉讼费用。

      昆明市中级人民法院于2011年1月26日公开进行了一审宣判：（1）被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司立即停止对环境的侵害；（2）由被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司于本判决生效后十日内向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付人民币417.21万元。（3）由被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司于本判决生效后十日内向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付评估费人民币132520元。（4）驳回昆明市环境保护局的其他诉讼请求。

      一审宣判后，三农公司与羊甫公司不服，2011年2月18日向云南省高级人民法院提起了上诉，请求撤销一审判决，改判驳回昆明市环保局的诉讼请求。云南省高级人民法院受理该上诉之后，于2011年5月26日依法做出了“驳回上诉，维持原判”的终审判决。

      本案中公益诉讼原告昆明市环保局提起了环境损害赔偿诉求，并委托昆明市环境科学研究院（以下简称“昆明环科院”）进行了评估，结论为：治理污水需总投资363.94万元、1年的运行费53.27万元。但被告质疑昆明环科院不具备进行成本评估的资质条件和能力，也没有相应的服务范围，其出具的水污染治理成本《评估报告》依法应不予采信。但法院认为昆明环科院具有从事环境影响评估的专业资质，其做出的治污方案评估报告具有科学性，采信了这一关键证据。本案是环境公益诉讼探索期少有的提出损害赔偿并得到法院支持的案例，我们看到，所谓损害赔偿包括治理设施建设成本、运行维护成本、处理水污染事故所产生的专项应急环境监测费和污染治理成本评估费用及相关检测费用，但并未对生态环境价值的损失进行赔偿。

      1.2环境公益诉讼的磨合期（2013-2014）

      这一阶段，由于2013年1月《民事诉讼法》的正式实施，环境公益诉讼“有法可依”了，但因为法律规定比较原则，致使法院对集体环境公益诉讼保持距离，甚至个别环保法庭也拒绝受理公益诉讼，2013年被媒体称为环境公益诉讼的“冰封期”。在媒体报道引发社会广泛关注后，2014年环境公益诉讼在一开年就取得了积极进展，并在环境损害鉴定评估方面有了长足的进展，以下选取两起案件分析。

      案例1中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境污染责任纠纷案{3}。

      该案于2014年1月由广州白云区法院受理，并由广州市白云区检察院支持起诉。其案情是：2011年广州市白云区钟落潭镇白土村村民方运双将其向村委会承包的两个鱼塘转租给太和镇石湖村村民谭耀洪。从当年9月1日起，谭耀洪用车辆运送并向鱼塘倾倒不明固体污泥约110车，污泥散发出阵阵恶臭，周边村民纷纷投诉。广州市白云区环境保护局在接到举报后，到鱼塘现场检查取样，经中国广州分析测试中心和广东省生态环境与土壤研究所分析测试中心分别对污泥和底泥进行分析，结果为参照《农用污泥中污染物控制标准》（GB4284-84），铜和锌含量超过相应限值，达不到农用污泥标准，会对池塘造成污染。

      2012年8月，受白云区环境保护局委托，广州市环境保护科学研究院出具《环境污染损害评估报告》，认为池塘属农用地，用于水产和禽类养殖，污泥排入池塘，影响了养殖功能的使用，要恢复池塘养殖功能，必须清除倾倒的污泥，并将底泥挖起清运，同时对池塘内被污染塘水进行处理，达到农用标准。该次污染损害造成的直接经济损失为监测分析费用4660元，污染物处理费为4092432元。

      事件发生后，白云区环保局向白云区人民检察院进行了通报。白云区检察院遂启动民事责任追究机制，并推动中华环保联合会提起公益诉讼，请求法院判令两被告立即停止对白土村的环境污染侵权行为；采取修复措施清理鱼塘内污泥及被污染底泥，恢复鱼塘养殖，或承担恢复鱼塘原状所需的环境污染处理费4092432元。

      一审法院当庭判决两被告人应在判决生效之日起，六个月内共同修复鱼塘到本次污染损害发生之前的状态和功能（标准由环保部门审核），逾期未修复的，由环保部门指定具有专业清污资质的机构代为修复，修复费用由谭、方二人共同承担，并负连带责任。一审宣判后，方运双不服判决提起上诉。2015年10月二审开庭审理，2015年12月22日本案终审宣判，确定两被告对外连带责任，对内按份责任。

      该案是公益诉讼判决支持恢复原状费用的典型案例，也是检察院支持起诉的首例案件。作为无司法鉴定资质的机构，广州市环境保护科学研究院出具《环境污染损害评估报告》并派专家出庭作证，得到法院的采信，在环境损害赔偿鉴定方面做了有益的探索和推动。

      案例2江苏泰州市环保联合会诉常隆农化公司、锦汇化工公司、施美康药业公司、申龙化工公司、富安化工公司、臻庆化工公司水污染侵权纠纷案{4}。

      该案是迄今环境公益诉讼案件判决赔偿额最高的案件，也是在环境损害司法鉴定方面开展最为充分的典型案例。其基本案情是：2012年1月~2013年2月间，常隆化工等6家企业违反环保法规，将其生产过程所产生的废盐酸、废硫酸等危险废物总计2.6万吨，以支付每吨20元~100元不等的价格，交给无危险废物处理资质的中江公司等主体偷排至当地的如泰运河、古马干河，导致水体严重污染，造成重大环境损害，需要进行污染修复。

      该案经环保部门调查后，14名企业责任人被抓获，当地法院以环境污染罪处之二至五年徒刑，并处罚金16万元~41万元。泰州市环保联合会对该案6被告提起环境民事公益诉讼，并委托江苏省环境科学学会根据环境保护部2011年发布的环境污染损害鉴定评估意见及所附《环境污染损害数额计算推荐方法》，污染修复费用应以虚拟治理成本为基数，常隆化工等6家企业在此次污染事件中违法处置的废物在合法处置时应花费的成本合计36620644元，按照4.5倍计算，总计1.6亿元。因此，请求法院判令被告企业赔偿上述费用，用于环境修复，并承担鉴定评估费用和诉讼费。

      一审法院支持了原告的诉求，6被告不服一审判决上诉，江苏省高院基本维持了一审法院的判决，尤其关于修复费用的计算，江苏省高院认为，相关被污染河道的生态环境已经遭受损害，需要及时修复。由于所纳污水处于流动状态，且倾倒行为持续时间长、倾倒数量大，污染物对相关水域及其下游生态区域的影响处于扩散状态，难以计算污染修复费用。环境保护部关于环境损害评估的推荐方法，对此类情况推荐采用虚拟治理成本法计算污染修复费用。评估技术报告以治理该案所涉副产酸的市场最低价为标准，认定治理6家企业每吨副产酸各自所需成本，此成本即为推荐办法所称的虚拟治理成本。一审法院根据副产酸的虚拟治理成本、各企业被倾倒的数量，再乘以III类地表水环境功能敏感程度推荐倍数4.5倍~6倍的下限4.5倍，分别判决各企业承担相应污染修复费用，6家企业合计160666745.11元，并无不当。

      该案中江苏省法院专门成立了专家委员会，聘请了省内25名知名的环保、法制等方面的专家进行认证。为科学评估环境污染造成的损失，泰州市专门聘请了东南大学的教授，并当庭阐明了向水体倾倒危险废物的行为直接造成了区域生态环境功能和自然资源的破坏。该案中原告聘请具有最高人民法院委托司法鉴定资质的江苏省环境科学学会同有关单位和专家，对污染损害进行科学鉴定，并得到法院的采信，这是环境损害司法鉴定为环境公益诉讼提供强有力保障的典型案例。

      1.3环境公益诉讼的发展期（2015—）

      2015年环境公益诉讼因为法律的明确规定，在环境损害鉴定评估方面也有了新的进展，以下选取两个案件进行分析。

      案例1北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案{5}。

      本案是新环保法实施之后受理的第一起环境公益诉讼，受到广泛关注。2015年12月29日，最高人民法院环境资源审判庭召开新闻发布会，公布十起环境侵权典型案件，该案件入选。

      基本案情是：2008年7月29日，谢知锦等四人未经行政主管部门审批，擅自扩大采矿范围，采取从山顶往下剥山皮、将采矿产生的弃石往山下倾倒、在矿山塘口下方兴建工棚的方式，严重毁坏了28.33亩林地植被。2014年7月28日，谢知锦等人因犯非法占用农用地罪，分别被判处刑罚。2015年1月1日，北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称自然之友）、福建省绿家园环境友好中心（以下简称“绿家园”）提起诉讼，请求判令四被告承担在一定期限内恢复林地植被的责任，赔偿生态环境服务功能损失134万元；如不能在一定期限内恢复林地植被，则应赔偿生态环境修复费用110万余元；共同偿付原告为诉讼支出的评估费、律师费及其他合理费用。

      福建省南平市中级人民法院一审认为，谢知锦等四人为采矿占用林地，不仅严重破坏了28.33亩林地的原有植被，还造成了林地植被受损至恢复原状期间生态服务功能的损失，依法应共同承担恢复林地植被、赔偿生态功能损失的侵权责任。遂判令谢知锦等四人在判决生效之日起五个月内恢复被破坏的28.33亩林地功能，在该林地上补种林木并抚育管护三年，如不能在指定期限内恢复林地植被，则共同赔偿生态环境修复费用110万余元；共同赔偿生态环境服务功能损失127万元，用于原地或异地生态修复；共同支付原告支出的评估费、律师费、为诉讼支出的其他合理费用16.5万余元。福建省高级人民法院二审维持了一审判决。

      该案充分运用了《司法解释》对生态环境修复费用和期间损失的条款规定，克服当前司法鉴定机构缺乏鉴定生态损害和修复费用能力的困难，聘请无司法鉴定资质的机构对生态环境价值进行评估并出具报告，发挥专家证人的作用，根据《司法解释》第十五条的规定，“当事人申请通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的，人民法院可以准许。前款规定的专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。”该条规定解决了环境损害鉴定机构资质以及鉴定意见的合理性和科学性等问题，法院认可了原告委托的无司法鉴定资质机构做出的评估报告，虽然参与评估的个人没有评估资格证书，但是具有生态学教授职称或生态学博士学位，并且评估人员出庭接受质询，最终被法院采信，有很好的示范意义。

      案例2中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案{6}。

      该案是新环保法实施后人民法院受理的首例针对大气污染提起的环境民事公益诉讼，因而受到社会广泛关注，同时该案也入选了2015年12月29日最高人民法院公布的十起环境侵权典型案件。

      基本案情是：惠州晶华集团振华有限公司（以下简称振华公司）是一家从事玻璃及玻璃深加工产品制造的企业，位于山东省德州市区内。振华公司虽投入资金建设脱硫除尘设施，但仍有两个烟囱长期超标排放污染物，造成大气污染，严重影响了周围居民生活。2014年，振华公司被环境保护部点名批评，并被山东省环境保护行政主管部门多次处罚，但其仍持续向大气排放超标污染物。2015年3月25日，中华环保联合会提起诉讼，请求法院判令振华公司立即停止超标向大气排放污染物，增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动；赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元及因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元，并将赔偿款项支付至地方政府财政专户，用于德州市大气污染的治理；在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉；承担本案诉讼、检验、鉴定、专家证人、律师及其他为诉讼支出的费用。

      山东省德州市中级人民法院受理该案后，向振华公司送达民事起诉状等诉讼材料，向社会公告案件受理情况，并向德州市环境保护局告知本案受理情况。德州市人民政府、德州市环境保护局积极支持、配合本案审理，并与一审法院共同召开协调会。通过司法机关与环境保护行政主管部门的联动、协调，振华公司将全部生产线关停，在远离居民生活区的天衢工业园区选址建设新厂，启动老厂区搬迁工作。2015年9月21日，法院组织原、被告双方质证，就相关证据材料、被告整改情况等问题见面沟通、交换意见。本案尚在审理之中。

      该案在设计诉讼请求时，考虑到大气污染案件较难取证监测、鉴定评估，因此依据《司法解释》第二十三条的规定：生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。以被告未安装并运行大气污染治理设备，这笔“省下来”的钱作为直接赔偿的依据，同时对其多次受到处罚拒不改正，涉嫌恶意排污的行为提出惩罚性赔偿的诉讼请求，以新环保法实施之后的按日计罚为依据进行计算。目前这个案件还未开庭，我们期待该案在损害赔偿方面有所突破。

      2公益诉讼中环境损害司法鉴定存在的问题

      从环境公益诉讼的司法实践看，环境损害司法鉴定提供了强有力的支持，在一些案件中，司法鉴定机构提供的鉴定意见科学、权威、客观、公正，为法官做出妥当判断，依法维护社会公共利益，发挥了重要作用。但不容置疑的是，当前，在环境公益诉讼的发展过程中，环境损害司法鉴定依然是问题多多，主要表现在以下几个方面。

      2.1 “社会公共利益”法律界定不明

      无论是《民事诉讼法》还是《环境保护法》，就环境公益诉讼的条款规定来看，其核心是损害“社会公共利益”。然而，何谓“社会公共利益”?法律并未予以明确界定，这就给环境损害司法鉴定带来挑战。即环境公益诉讼涉及的司法鉴定的范围是什么？按照公益诉讼的立法本意，是要保护生态环境本有的价值，包括清洁的空气、干净的水、洁净的土壤等。因此，如果沿用传统侵权案件关于人身、财产受损的司法鉴定模式，必然体现不出生态环境价值，这就明显背离了环境公益诉讼的目的。与此同时，“社会公共利益”法律界定不明就直接导致环境公益诉讼和私益诉讼混淆，比如，按照我国林地所有权制度，一般是国家所有或集体所有。一旦有林地遭污染受到损害后，如果环保组织提起环境公益诉讼，维护其生态价值，按照现有的《司法解释》，会涉及到生态环境损害赔偿，需要进行环境损害司法鉴定，如果按照侵权案件的鉴定，必然要以财产的属性鉴定其价值。但此时就会出现问题，林地是归集体所有，有明确的当事人，所有权人完全可以寻求法律救济，包括通过司法鉴定确定赔偿数额进行维权，这将给法院受理、审理、判决案件带来挑战，同时也会使环境损害司法鉴定工作陷于茫然之中。当然，目前环境公益诉讼处于初级阶段，原被告双方法庭对抗性不激烈，一旦公益诉讼相对成熟，这将会成为庭审中原被告双方争议的焦点，也必然考验法官对公益诉讼的判断、审理。

      2.2公益诉讼案件量少、高质量案件不多

      2015年被称为环境公益诉讼的元年，但期望中的案件数量并未“井喷”，更谈不上“滥诉”，全年只有10家环保组织在“战斗”，且中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“中国绿发会”）对腾格里沙漠污染企业提起公益诉讼后，宁夏中卫中院竟以中国绿发会章程中未明文表述“从事环境保护”字样，认定其并不是“环保组织”而拒绝受理案件，这被称为“白马非马”的逻辑。更让人费解的是，宁夏高院维持了中卫中院不予受理的裁定。目前这个案件中国绿发会已申诉到最高人民法院，被立案受理后正在审查程序中。

      中国绿发会关于腾格里沙漠污染的环境公益诉讼2015年8月被拒绝立案后，对全国环境公益诉讼形成了极大的影响。自此之后，除中国绿发会继续坚持提起公益诉讼外，鲜有环保组织再提起公益诉讼。案件量少必然会影响到环境司法鉴定业务量，甚至相当一部分公益诉讼案件在进行时并未委托专业机构进行环境损害司法鉴定，这对培育环境损害司法鉴定市场是巨大的影响。此外，公益诉讼高质量的案件不多，尤其是打“大老虎”的案件偏少，复杂案件偏少，并未给环境损害司法鉴定提供“战斗考验”的发挥空间，影响司法鉴定工作的高质量进行。

      2.3环境损害司法鉴定机构数量不多、专业化不够

      2.3.1环境损害司法鉴定机构数量不多

      根据全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》，国家对司法鉴定人及鉴定机构实行登记管理制度，司法鉴定业务可分为四大类：（一）法医类鉴定；（二）物证类鉴定；（三）声像资料鉴定；（四）根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项。

      环境损害鉴定业务应属于第四类业务，但目前司法部与最高人民法院、最高人民检察院尚未就环境损害鉴定出台相关文件予以明确。据统计，目前全国具有从事环境类司法鉴定资质的机构不超过10家。2011年10月，环保部启动了环境污染损害鉴定评估试点工作，确定了河北、山东、湖南等五省二市环保厅（局）为试点单位，同时印发了《环境污染损害鉴定评估试点工作方案》（环办函{2011}1019号）。环保部还在下属事业单位内设立了环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心、中国环境监测总站环境污染损害鉴定技术中心、中国环境科学学会环境污染损害鉴定评估中心，但是这些机构均未获得司法鉴定资格。2014年环保部印发《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第一批）》，向全社会推荐了第一批12家环境损害鉴定评估推荐机构。这些鉴定机构在环境私益诉讼、环境刑事诉讼等方面提供了很好的证据支持。

      按照2015年6月，最高人民法院发布《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第八条：“对查明环境污染案件事实的专门性问题，可以委托具备相关资格的司法鉴定机构出具鉴定意见或者由国务院环境保护主管部门推荐的机构出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据。”依照此条款的规定，具有从事环境类司法鉴定资质的机构和环保部推荐的第一批12家环境损害鉴定评估推荐机构均可以提供环境损害司法鉴定服务，总共加起来不超过20家，面对全国环境事件高发的现实，这些机构的数量远远不能满足需要。

      2.3.2环境损害司法鉴定机构专业化不够

      环境案件专业性非常强，因此对鉴定人的要求相对较高。但目前的现实情况是，很多参与鉴定工作的人并不熟悉这个领域，接受委托以后就把鉴定意见做出来了，由此导致相当多的鉴定报告不能被法院采信，这在许多私益诉讼中表现尤为明显，甚至同一个损害事实，不同机构作出的鉴定报告大相径庭。

      环境公益诉讼的司法鉴定涉及生态环境修复、期间损失等，鉴定难度大，更需要有专业人员的支撑，才能得出客观、公正、科学的鉴定意见，为法官公正裁判提供依据。但目前这样的机构少之又少，因此，有相当部分的公益诉讼，尤其是环保组织提起的公益诉讼，会有意选择规避进行司法鉴定。

      此外，环境案件时效性非常强，污染或破坏状态会随着时间的推移发生快速变化，比如在江苏泰州环保联合会起诉6家化工企业的公益诉讼中，鉴定机构接受委托开始工作时，被告倒人河流中的废酸随河流的流动、自净，已不能检出，只能使用虚拟成本法进行鉴定评估，这必然引起被告的强烈质疑，认为作出的鉴定意见无法准确反映污染时的真实情况。

      2.4环境损害司法鉴定周期长、费用高

      2.4.1鉴定周期长，影响案件办理时限

      2013年之前的环境公益诉讼，之所以少有环境损害司法鉴定评估，主要原因是规避司法鉴定周期长的缺点，尽快受理并审结，以其推动环境公益诉讼的司法实践。笔者曾接触过一个环境损害赔偿案件，就因为鉴定问题，从20世纪90年代至今仍未解决，而这个案件已拖了21年之久。因此，在现有科学技术条件下如何提高效率，做出质量较高的环境损害鉴定评估尤为重要。

      2.4.2鉴定评估的费用高

      上述环境损害鉴定评估周期长，必然成本肯定会高。而目前实际操作中，由于缺乏收费标准，导致价格虚高的问题比较突出。比如2011年自然之友、重庆绿色志愿者联合会共同发起针对云南曲靖铬渣污染的公益诉讼，就因为当时环境损害鉴定费用过高（鉴定费按诉讼标的收取，该案1000万元的赔偿请求，鉴定费约需100万元左右），错过了及时进行鉴定并推进案件进程的好时机，至今这个案件成了公益诉讼的悬案。鉴定评估费用高必将限制环境公益诉讼的司法鉴定业务，尤其作为环保组织提起的公益诉讼，本来就和自己机构无利益关系，即便胜诉了也不会有物质方面的收益。相反，还要垫进一大笔诉讼开支，自然在聘请高收费的司法鉴定机构时会非常保守，不到万不得已，一般不会主动付费委托进行司法鉴定。

      2.5生态环境损害赔偿款的归属、使用和监管不明

      无论是《民事诉讼法》、《环境保护法》，还是最高人民法院的《司法解释》，关于环境公益诉讼涉及的生态环境损害赔偿款的归属、使用和监管未作法律规定，使之成为一个盲点。目前通行的做法是将款项打入地方财政账户，但存在突出问题，一方面这笔资金不属于《预算法》规范，财政接受这笔款项于法无据。另一方面，在实际操作中，这笔钱名义上是生态环境损害赔偿款，但在具体使用中突出的问题是“好进难出”，只要到了财政账户，要开支用于生态环境修复，拨款难度大、程序繁琐，这与公益诉讼的目的就相去甚远了。由此会影响公益诉讼的司法鉴定工作，既然存在上述问题或障碍，在具体诉讼中可能会逐渐偏向不提损害赔偿的诉讼请求。

      以上这些问题，不同程度表现在公益诉讼涉及的环境司法鉴定工作中，如果不能得到有效解决，从长远来看，必然会对公益诉讼的健康发展造成很大影响。因此，建议采取应对措施，推进相关问题的解决。

      3推进公益诉讼中环境损害司法鉴定的建议

      3.1明确“社会公共利益”内涵

      环境公益诉讼在我国才刚刚开始，一些基本的理论问题亟须进行深入研究，尤其是如何界定“社会公共利益”，并将其反映在相关法律规定中，是非常必要的。从目前看，或以全国人大做出立法解释，或全国人大授权最高人民法院作出司法解释，明确何谓“社会公共利益”?至少应做列举说明，以保证正确认定公益诉讼，这样，“社会公共利益”受损，环境损害司法鉴定才能有针对性地开展，并有效维护。

      3.2建立环保组织开展公益诉讼的支持和保障机制

      当前环境公益诉讼的数量还很有限，环保组织开展公益诉讼的热情和动力不足，最主要是缺乏支持和保障机制，尤其是资金支持。国务院曾明确提出政府要购买第三方服务，建议加强这方面的工作，安排专门资金支持购买环保组织的工作服务，这样保证环保组织有必要的工作经费，养得起人才能干得了事。

      有了一定的支持和保障机制，环保组织必然会积极主动开展环境监督，帮助政府监督环境违法企业，通过环境公益诉讼使其付出应有代价，包括通过环境司法鉴定评估，量化环境违法行为对公共利益造成的损害，落实“谁污染谁负责”、损害担责的法律原则。

      3.3支持专家证人制度

      从目前看，存在司法鉴定资质的机构偏少，加之专业性不够、费用较高、鉴定周期长等问题突出，建议充分利用最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第九条的规定：

      当事人申请通知一至两名具有专门知识的人出庭，就鉴定意见或者污染物认定、损害结果、因果关系等专业问题提出意见的，人民法院可以准许。当事人未申请，人民法院认为有必要的，可以进行释明。

      具有专门知识的人在法庭上提出的意见，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。

      以上两款规定可以极大减轻公益诉讼原告在环境司法鉴定方面的压力，因为任何一个鉴定评估报告都需要有具体的专家进行设计、取样、分析，形成报告，这里面最核心的就是技术专家的意见。因此，建议法院设立技术专家库，或随机抽取，或有原被告双方选择，这样一方面减轻费用压力，另一方面会提高案件的审理效率，节省有效的司法资源。

      专家证人在前述江苏省1.6亿元公益诉讼案中体现得颇为重要，这起案件的审理，法院就请了相关专家出庭发表意见。专家辅助人东南大学能源与环境学院吕锡武教授在庭审中发表意见认为，向水体倾倒危险废物的行为直接造成了区域生态环境功能和自然资源的破坏，无论是对长江内河水生态环境资源造成的损害进行修复，还是将污染引发的风险降至可接受水平的人工干预措施所需费用，均将远远超过污染物直接处理的费用；由于河水的流动和自我净化，即使倾倒点水质得到恢复，也不能因此否认对水生态环境曾经造成的损害。一审法院采信专家意见，认为“专家辅助人吕锡武教授的技术咨询意见，从专业角度说明大量副产酸倾倒进河流后，水体、水生物、河床等水生态环境受到了严重的损害，修复费用将远远超过正常治理成本。”专家的观点就被写入法院判决，这就是专家辅助人或专家证人在案件事实认定中的作用。

      3.4推行环境司法专门化

      从环境公益诉讼的发展历程看，各级环保法庭在推进公益诉讼过程中发挥了中流砥柱的作用，一些典型公益诉讼案件大部分是由各环保法庭受理、审理、判决的，在这方面充分发挥了环境审判专门机构的优势。尤其在推行环境损害司法鉴定中，各环保法庭始终积极实践，不断探索，取得了很好的效果。据统计，截止2015年9月我国各级法院共设立了各种类型环保法庭456家，其中贵州、福建等9个高级法院已经设立环境资源审判庭，这必将为环境公益诉讼，尤其是环境损害司法鉴定工作的发展起到重要的推进作用。

      3.5规范生态环境损害赔偿资金管理

      目前，环境公益诉讼涉及的生态环境损害赔偿资金管理在法律上处于空白。建议最高法院组织力量进行研究，条件成熟时出台专门司法解释进行明确。考虑到这笔资金的公益属性，建议开展由第三方机构管理模式，比如可以委托公募性基金会进行管理。因为公募性基金会在公共资金管理方面经验和能力都有保障，能做到信息公开、透明，同时在具体操作中简便易行。为推动这方面的工作，中国绿发会联合贵州清镇法院在贵州试点建立了生态环境修复专项基金，已经接受了两笔款项，目前相关操作程序稳步进行，预期会有良好的效果。

      总之，环境损害司法鉴定已成为推进环境法治，尤其是环境公益诉讼的重要利器，纵然存在一些问题，但发展前景非常看好。我们期待在未来环境保护工作中，环境损害司法鉴定工作能发挥更重要的作用。

【作者简介】

马勇（1975-），男，副秘书长，研究员，主要从事环境资源司法理论研究。

【参考文献】

{1}最高法院公布九起环境资源审判典型案件[EB/OL].（2014-07-03）[2015-12-27].http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1329697.shtml.

{2}云南省首例环境民事公益诉讼法案件审结的现实意义{EB/OL}.（2012-06-20）[2015-12-27}http://kmzy.chinacourt.org/article/detail/2012/06/id/919525.shtml.

{3}广东首例检察机关支持起诉环保公益诉讼案开庭{EB/0L}.（2014-12-25）[2015-12-30].http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2014-12/26/content_92089.htm?div=-l

{4}环境公益诉讼的成功探索——泰州“无价环境公益诉讼案”始末及评析[EB/OL].（2015-01-10）[2015-12-30].http://ww.envir.gov.cn/info/2015/l/l14288.htm.

{5}北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案{EB/0L}.（2015-12-29）[2015-12-30].http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/12/id/1777817.shtml.

{6}中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案[EB/OL].（2015-12-29）[2015-12-30].http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/12/id/1777819.shtml.

稿件来源：《中国司法鉴定》2016年第1期

原发布时间：2016/3/18 13:31:36

网络地址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=95530&lis...