【中文关键字】拆围墙；法治化

【全文】

      日前，中央下发了《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用”。一石激起千层浪，“拆围墙”这一话题也在两会的许多场合被再度提起。《意见》的内容可能直接限缩城市居民的权益，并且提出了与长期以来形成的居住习惯和观念相左的新型群落形态，因此出现了许多反对意见。笔者在德国求学，发现确实大部分欧洲城市没有类似国内小区一般的群落结构，其道路网交织纵横，的确有助于舒缓交通拥堵。但也应当注意，城市的布局形态建立在不同的民情风俗、土地所有制度以及规划程序之上，单纯的拿来主义可能导致画虎不成反类犬。

      政策的科学性与效用并非本文讨论的重点，笔者关注的是政策落地过程中有哪些法治化进路可供选择以及这些选择的优劣。需要明确的是《意见》并非法律规范，其作为文件是党的政策的宣告，也是中央人民政府的施政理念，自身并不具备直接的指向外部的调整规制法律关系之效力。这就意味着，《意见》一般应当发挥向内的对相应国家机关的辐射影响，并最终沿着法治之径而下，使一种政纲落地生根。如此，可使政策在落地前还有讨论回圜的余地，有利于降低改革的敏感度、减少对立面、增强科学性。“条条大路通罗马”，要想把《意见》中的政策理念落到实处，大致有两种进路可供选择，一是立法中心进路，二是行政中心进路。以下就分别述之。

      立法中心进路是指，《意见》通过对立法机关的辐射进而使之在其权限范围内创设新的或修改旧的法律规范，从而重新调整规范相应的财产法律关系，行政机关继而依法执行使街区制得以推广。这种进路的一大特点是在立法层面直接调整并产生了一种新的法律关系。进一步细分，又可分为全国性立法中心进路和地方性立法中心进路。前者指向全国性的形式法律，即由全国人大及其常委会制定的法律，后者指向地方性的法律规范，即地方性法规、自治条例和单行条例。适用于全国的《物权法》在第六章已对“业主的建筑物区分所有权”进行了界定并给与了保护，而打开封闭群落，把原本共同共有的道路、绿地等变为城镇公共道路，涉及到对相应不动产所有权法律关系的重新划定，并将很大地限缩公民原有的财产权利。因此根据《宪法》第十三条，在立法层面调整建筑物区分所有权属于法律保留事项，只能通过形式法律实现，故而地方性立法中心进路并无太大的施展空间，只能在法律的具体化适用和配套制度创建中有所作为。在全国性立法中心进路中，可以由党中央直接向全国人大及其常委会建议，也可以在党的领导下由国务院行使动议权，对《物权法》进行修改并根据街区制的特点对其他有关法律进行立、改、废。

      行政中心进路是指，《意见》通过对行政机关的辐射使其积极作为，在不违反现行法律的情况下，依法而为、因地制宜、主动筹谋，最终逐渐推广街区制。在众多的行政方式中，由于对财产权法律关系的重大调整属法律保留事项，故而行政立法被排除在外。根据《物权法》第四十二条的规定，行政机关为实现街区制可以采取征收征用的方式，实现小区内部道路公共化，从而打通道路网。《意见》的制定主体除了中共中央还包括了国务院，这就意味着《意见》是中央政府向地方各级政府发出的政令指示和行政纲领，是内部传达的行动方案，各级行政机关应当按照这一方向要求依法行政、主动作为，但行政手段却可不尽相同，可以以行政行为为载体，也可通过行政合同等其他形式来实现。行政相对人的规模数量也可以因时因地制宜，从而先急后缓、先易后难，逐步推进。

      通过比较两种进路可以发现，两者各有优劣。立法中心进路虽然从根本上采取立法直接调整了权利义务关系的内容，但成本较高，也不利于增强改革的科学性和区别化。街区制改革意味着改变自新中国成立以来所形成的群落形态，而《物权法》等法律的创制在很大程度上是由这种人民的生活形态所影响决定的，并反过来在很长一段时间中保障了这种形态下人们所享有的财产权利。一旦一刀切式地在法律上统一改变这种财产权利，将会对社会生活产生巨大的冲击，超出人民的心理预期，形成巨大的改革阻力，严重挫伤改革者的威信，并可能激发多样的社会矛盾，导致改革没有回寰的余地。同时，街区制改革的目的不是改变一种权利内容，而是利用合法方式对权利主体进行置换，对土地资源进行调整和适当的再分配，从而实现私利向公、众人获益、个人无损的健康社会局面。由于行政机关可以灵活作为的属性，行政中心进路有利于区别化处理不同地域不同情况下的街区制改革，可因地因时制宜。对于不适合、无必要打开的小区大院，应当继续保障业主的财产权利，对于条件成熟、确有必要开放的区域可以依法征收征用并依法合理补偿。这样可以使改革更具弹性并拥有更多讨论协商的空间，增强具体措施的科学性、减少不必要的资源浪费。

      当改革成为这个时代的题眼，让改革法治化就是题中的应有之义。每一项政策理念的法治化嬗变，不仅是为了回应《宪法》中的依法治国和人民当家作主，更是为了切实提高改革效率、真正增进人民福祉。因此，每一项改革都应当因其特点选择不同的法治化进路，以“钉钉子的精神”踏石留印、蹄疾步稳。

【作者简介】

段沁，德国马尔堡大学法学院硕士在读。

稿件来源：中国宪政网

原发布时间：2016/3/18 9:47:05

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