【中文摘要】中国市场经济体制改革引起社会保障制度的变革，由国家包揽、单位负责的“单位保障制”向政府、社会、个人分担的“社会保障制”转变，城乡二元格局被打破，政府致力于构建城乡一体化社会保障。给付行政的扩张促使中国行政法从以秩序行政为核心的单线结构向秩序行政和给付行政的双中心结构发展，行政法理论基础、法律原则、行政立法、政府监管、行政程序、行政诉讼等多个领域的理论和实践亦不断深化。
【中文关键字】福利国家；给付行政；社会保障；辅助性原则
【全文】
一、引言
福利国家是在国家和社会之间的互动中形成的。中国古代，济贫思想可谓源远流长，在2000多年前春秋战国时期的百家争鸣中，可以找到诸子百家对济贫的各种说法，最为著名的是儒家的“民本”、“仁政”和“大同”思想。在当时的自然经济条件下，济贫思想的实践主要是以丰补欠的储粮度荒。从汉朝开始，中国就有了由朝廷兴办、名为“常平仓”的仓储制度；到了隋朝，又有了以地方劝募为主的“义仓”；南宋年间，出现了主要由社区管理，居民普遍加入，带有一定社会保险意义的“社仓”。除了仓廒制度之外，中国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业。到明朝年间，出现了以民间互助为主的慈善社团——同善会。中国传统的社会救济制度是在儒家思想的影响下发展起来的，虽然国家介入济贫历史很早，但受儒家思想的影响，制度的立足点还是安民、抚民，而没有把得到国家和社会的救助看作是人民的基本权利。近代以来，中国的福利思想在承继儒家思想的同时，受到资产阶级民主革命和西方福利思想的影响。孙中山提出“民生主义”，认为这是“人民的生活、社会的生存、国家的生计、群众的生命。”济贫的法律化始于1915年中华民国政府颁布《游民习艺所章程》，1943年《社会救济法》是中国历史上第一部国家济贫大法。1947年实施的《中华民国宪法》规定了社会保险和社会救济制度。[1]
中华人民共和国成立后颁布的历部宪法都肯定社会救助不是一种恩赐，而是国家管理社会的基本职能，公民获得社会救助是一项正当的法定权利。[2]现行的1982年宪法中对公民福利权益的保障分为三个层次：第一，《宪法》第45条规定国家应当给予特定群体物质帮助；第二，《宪法》第42条规定国家应当保护劳动者；第三，2004年宪法修正案明确“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，确立了国家应当保障全体国民的基本福利。随着福利权益在宪法中的确立，各种社会保障制度也逐渐建立并日趋完善。
从中国福利制度的发展历史看，国家福利保障体系的目的、范围、对象、方式都经历一个不断演进的过程，由“济贫”发展到“防贫”；由“安民”发展到保障公民经济社会权利；由针对特定群体的救济发展到涵盖全体国民的社会保障。在这个发展过程中，提高公民福利权益的呼声与防止国家福利危机的警告交错出现，公平与效率的价值观时隐时现，自由主义和社会国家的理论学说轮番上演。这些关于福利国家的争论，不是本质上是否合乎需要、功能上是否必要的问题，而是建立福利国家的速度和方式问题。中国的决策者们被不断提醒：福利国家意味着对社会的重建，尤其是处于转型期的中国，随着社会转型的逐步深入，社会保障也经历深刻的变革。
二、转型中的社会保障制度
公民福利权益的实现与一个国家经济体制和政治制度密切相关。市场经济和民主政治都要求中国政府从无所不能的绝对权力政府向权能有限的法治政府转变，社会保障制度也因此发生变化，具体表现为：
第一，从城乡二元体制向城乡一体化方向发展。计划经济下，城乡的经济和社会分割直接导致社会保障呈现非均衡发展的二元化结构。社会保障体系被分割为两个完全不同的制度类型：城镇的“国家一单位”保障和农村的“集体一家庭”保障。城镇的“国家一单位”保障制度以国有企业职工的养老保险和劳保医疗制度、机关事业单位的养老保险和公费医疗制度为主要内容，还包括企事业单位福利及民政福利。几乎所有的城镇人口都能够享受到国家或者国家通过企业承担的普遍性福利保障。农民主要依靠家庭保障和集体保障而缺乏社会保障。农村的集体保障依赖于农村人民公社制度，最主要的形式是“五保供养”制度和合作医疗保险。还有以救济贫弱为重点的社会救助制度，以照顾和优待烈军属为内容的优抚制度。农民的这些保障，无论在保障项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城镇居民所获得的保障相提并论。20世纪70年代末开始的农村经济体制改革，瓦解了以人民公社为基础的集体保障，农村的社会保障一度成为空白。随着市场经济的深入，农民面临的生存风险急剧增加，特别是农村人口老龄化导致贫困问题更加突出，流动的农村劳动力大军面临工伤风险和职业病风险。伴随20世纪90年代开始的新农村建设，旨在降低城乡差距，促进一体化发展的农村社会保障改革渐次展开：包括探索建立个人缴费和政府资助相结合，以大病统筹为主，基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度；改革“五保供养”[3]统筹办法，将农村集体承担的“五保供养”经费改由国家财政支付；建立农村养老保险制度和最低生活保障制度等等。社会保障制度的改革有效扩展了国家福利保障的覆盖面，逐步从城市走人农村。
第二，从国家独立承担向国家、社会、个人合理分担转变。计划经济下的福利制度由国家出资、单位包办，个人无须承担责任，削弱了个人自主、自助的能力和经济的激励效用。“低工资、高福利”和“高就业、零失业”的福利制度超越经济发展水平，过大的保障支出使得企业和国家财政不堪重负。市场化进程中，资金来源实现了由单位负责、国家统包向国家、社会、个人共同分担转变。养老、医疗、失业等社会保险费由国家、单位与个人按照不同的比例分担。
第三，从“单位统一保障制”向“社会分层保障制”的整体转型。计划经济下社会保障执行统一标准的平均主义，难以适应多种经济所有制形式。社会保障制度改革由接近于全民福利向为不同群体提供不同福利过渡，开始强调获得福利的资格或者条件。区分“最低保障、基本保障、补充保障”，实现由单一标准向多层次标准转变，以适应不同层次的需求。社会保障的管理体制上，由单位包办模式向社会化、专业化运行模式转变。建立社会性的保险基金，成立非政府组织全国社会保险基金理事会，实行社会保障行政管理和基金管理分离，福利待遇实现社会化发放和社区管理。
经过30年的改革和发展，中国初步建立以社会保险为核心，以社会福利和社会救助为补充的社会保障基本框架。主要包括三个部分：一是面向劳动者的各项社会保险制度[4]，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等；二是面向贫困或低收入阶层的社会救助制度[5]，包括最低生活保障制度、乡村扶贫政策、灾害救济等；三是各种社会福利制度[6]，如老年人福利、未成年人福利、残疾人福利、各类抚恤、优待等。[7]在中国社会保障制度迅速发展的同时，政府社会保障责任缺位、社会保障法制化不足、社会保障覆盖面扩展困难等问题更加突出。关注百姓民生、强化公共服务成为政府职能的重心所在。
“公共行政既是行政法学者研究的有效对象，也是他们需要保持回应性的事项。行政法应与行政背景同步。”[8]计划经济下政府办企业、企业办社会的模式在一定程度上消解了政府的给付责任，缺乏形成完整的给付行政的社会基础。行政法学也因此是以秩序行政为中心的单线结构。给付行政被简单化为具体行政行为的一种：对困难群体的行政物质帮助。经济体制的转变打破传统的福利模式。“随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加。”[9]给付行政的范畴不断扩展至与秩序行政相对应的概念，行政法学也因此面对发展出以秩序行政和给付行政为中心的双线结构的任务。
三、给付行政对中国行政法的发展
给付行政随着福利国家理念的提出应运而生，其范围非常宽泛且处于变动中，既包括社会保险、社会救助、社会福利的社会保障，也包括提供、管理公共服务设施的供给行政，还包括无息贷款、财政拨款等扶持行政。不同类型的给付行政在价值基础、法律原则、行为方式等方面均呈现不同特点和规律。本文以与社会保障有关的给付行政为样本，分析给付行政的发展对中国传统行政法提出的挑战，以及通向福利国家的行政法路径。
第一，行政法理论基础由秩序行政的单线结构向秩序行政和给付行政的双线结构拓展。
中国当代行政法学是20世纪80年代末以行政诉讼为起点发展起来的，由于秩序行政或多或少会对公民的权益造成损害，控制行政权滥用因而成为行政法的主要功能。给付行政举国家和社会之力，通过财富的分配和再分配，弥补市场失灵的缺憾，以保障基本人权。在此目标下，社会公平是社会保障的最本质要求。计划经济下城镇“居民一农民”的划分是以地域为标准的，带有明显的经济身份特征，对公民的法律权益重视不足。在社会经济基础发生重大变化后，政府没有及时补位，从而造成对农村社会保障的长期忽视和责任缺失。一体化的社会保障体制要求以法律意义的公民为身份象征，保障公民平等地享受福利权益应成为给付行政的理论基础。公平体现在社会成员享受社会保障的机会平等和利益均等，国家在提供各种服务时应当对于所有符合条件的受给付者一视同仁，不得差别对待。给付主体必须保障给付相对人平等享有给付，所有符合条件的人都应当有机会获得给付，不仅包括给付的实体内容的平等，同时也包括给付的程序、手段等的平等。公平性还表现在社会保障以“均贫富”的方式促进社会分配趋于公平。
第二，经济体制改革要求政府职能随着转变，由社会的管理者变为社会的服务者。根据社会需求的层次划分个人、社会以及政府的责任边界。
福利权作为需要国家积极保障的权利，其实现与社会经济发展程度密切相关。给付行政的发展可能会使政府陷入两难的境地：单纯强调政府的有限性可能妨碍政府对其积极作为义务的履行，从而影响公共服务的提供，公民难以克服生存危机；而一味强调政府的给付义务可能导致国家财政难以持续，造成公众对政府高度依赖，减弱人们自给自足的能力，向全能政府时代倒退。
为避免福利国家危机，有学者提出给付行政应遵循国家辅助性原则，国家实现公益的行为必须在社会的个人凭自身努力无法获得利益时方得为之，故而是一种次要性的补助性质的辅助行为。该原则为政府提供服务的范围设置了边界，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行政组织或者中介机构能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不应通过行政管理的手段来解决。由于计划经济导致政府和市场处于严重错位状况，直接影响政府的定位和职能的行使，政府在某些领域管得过多，将无法调动企业和个人积极性，抑制了社会其他主体的功能。如养老保险中，政府组织的基本养老保险水平过高，挤占了其他保障计划的空间，以致一直强调的由政府组织基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险共同组成的多层次养老保障体系难以真正建立。从计划经济下的全能政府向市场经济下的有限政府转变的过程中，国家辅助性原则有利于合理界分政府和市场的职责，降低社会对政府的高度依赖。
与此同时，辅助性原则可能遭遇的障碍也值得关注：一方面，政府投入不足，福利资金严重短缺，供需矛盾十分突出等政府缺位状况还广泛存在。如果过多强调国家辅助原则，容易导致政府规避责任。另一方面，给付主体的多元化也面临社会组织发育不足的矛盾。由于尚未形成符合市场经济要求的成熟自主的社会，国家一边“退出”，一边“进入”，不是社会和市场孕育民主国家，而是强大的国家反过来扶持社会和市场。[10]针对此种矛盾，笔者认为在国家辅助原则基础上，应根据不同层级的个人需求来提供社会保障的实现途径。“行政权的设定受制于多种因素，但最重要的因素是源于公民个人的需要，如保障个人的安全、自由、物质和文化需求，个人的发展等。”[11]生存权是人的基本人权，需要政府承担主导责任，借助政府的积极行为实现保障。发展权是更高层次的权利，对于发展权的保障，个人和社会承担主要责任，政府承担次要和补充责任。
第三，给付行政领域高度的裁量性和变动性扩大了行政法基本原则的作用空间，也促使其深化。
依法行政是中国行政法的基本原则，具体化为法律保留、比例原则和信赖保护，这三项原则是秩序行政和给付行政共同的原则，但是作用机理有所不同。在秩序行政下，依法行政原则意味着政府行为必须具有明确的法律依据，也即行政机关只有在法律明确授权的情况下才能作出积极的行政行为，否则即构成违法。在以秩序行政为核心的行政法体系下，政府行为必须严格受制于法律保留原则。基于政府实施给付行政多是授益性行为，“故受法律保留原则约束的程度较为宽松，只要在行政组织法规定的权限范围内，且有国会通过的预算为依据，纵使缺乏行为法上的根据，仍可为给付性的行为。”[12]传统行政法理论对给付行政的宽容逐渐被修正，更多理论认为在国家目的和行政模式已经发生重大变化的今天，给付行政也应以法律保留为原则，以排斥法律保留为例外。[13]给付行政的“损益性”可能在三种情况下出现：第一，给付行为的撤销、变更、废止等会直接影响给付受益人的权益；第二，给付行政可能因政府税收优惠等扶持政策的介入而影响行业竞争的公平性；第三，给付行政在个人利益保障和公共利益分享中产生冲突，例如最近争论颇多的住建部批准多个城市使用公积金建保障房，有学者质疑住房公积金为公民所有，不能使用公积金建保障房，保障房应由政府投资。[14]福利行政同样存在侵权性，应当受到法律保留原则的约束。一个客观现实是，与秩序行政相比，给付行政的变动性更强，这也是造成其“弱法性”的原因。转型时期的中国一方面给付行政的立法不足，制度供给缺失，另一方面，公众公共服务需求非常迫切，客观上很多给付行为无法可依，只能依政策进行。这就需要通过大量的福利立法取得突破，并充分发挥行政法原则的作用。
基于国家资源的有限性，对人民的不当给付或过度给付将会造成国家资源或公共利益的损害，因此给付行政应贯彻比例原则，给付手段和给付目的之间应保持适当的比例关系。首先，给付手段应当有助于行政目的的达成；其次，应选择对公益或者国家资源损害最小的方式达成对相对人的给付目的；第三，给付手段所造成之负面影响不得与所欲达成目的之利益显失均衡，既要禁止给付过剩，也要禁止给付不足，给付水平应当与国家经济发展大致相当。
信赖保护原则的法理基础在于：法律应当对个人因公权力行使而产生的合理信赖以及由此衍生的利益予以保障。在给付行政领域，信赖保护原则的贯彻具有尤为重要的意义，特别是在授益行政行为的撤销、废止方面。由于给付行政主要通过授益行政行为得以实现，因此，对授益行政行为的撤销、废止将直接影响给付行政所欲实现之公共服务目的。对已经生效的合法授益行政行为原则上不得随意撤销、废止或改变，若嗣后因情势变更以致行为不具合法性，行政机关得依法对该行为进行变更，但需就相对人因为信赖该行政行为存续性而产生的利益给予补偿，这是依法行政原则与信赖保护原则的共同要求。而对于违法的授益行为，如果行政机关认为相对人基于该行为产生的信赖利益相较于公益更值得保护，则行政机关不得撤销该授益行政行为，而应使其存续；如果公益在与私益的权衡中处于优势，那么行政机关可以撤销该行政行为，但是对于相对人因此而遭受的信赖利益损失应给予补偿。
第四，民生立法为给付行政提供制度供给。
中国特色社会主义法律体系基本形成意味着包括社会法在内的七大法律部门共同完成了社会主义法律体系构架。[15]旨在保障社会公众特别是弱势群体权利的社会法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。但是，与经济立法相比，社会法仍然存在立法不足和粗放的弊端，一些基础性制度还没有建立起来，现有立法及规范性文件中大多仅从宏观层面明确政府给付的职责和义务，但对给付行政的条件、范围、标准、实施程序、救济措施等微观问题涉及不多，还有大量的给付行政的适用依据是政策性文件。同时，随着经济的发展，越来越多的社会矛盾凸现出来。政府立法重点由单纯的推动经济发展向同时注重改善民生过渡。医疗卫生体制改革、农村养老保险、劳动就业、农民工权益等问题都急需完善的政府立法予以规范。2012年国务院立法计划中，民生立法仍然是主旋律，将推动养老保险条例、医疗保险条例、新型农村合作医疗管理条例、全国社会保障基金条例、基本住房保障条例等行政法规的制定。在今后一段时期，加强民生立法是行政立法的重点，政府应当进一步拓宽民生立法的范围，完善社会保障制度，将有关确实需要社会保障的群体的给付行政纳入法制化轨道。
第五，多中心治理模式强化政府监管能力，丰富行政行为样态。
中国行政行为理论体系具有较强的司法面向，具体行政行为与抽象行政行为、内部行政行为与外部行政行为都是以司法审查范围为划分标准。传统行政法学理论对行政行为的类型化存在路径依赖，在面对新型行政方式时往往首先将其进行类型化，将之纳人既有的行政行为体系中，以便实现与司法实践的衔接，但是这种思维范式在给付行政领域的局限性非常明显。给付行政较之于传统的秩序行政更开放，行为方式亦呈现多样化趋势。政府可以直接从事社会救助，也可以通过公办民营、民办公助等间接形式完成社会福利服务；可以采用公法形式，也可以采用私法形式履行给付义务。公用事业民营化和公私协力等给付方式的运用与传统行政管理中政府单方面处理行政业务存在明显差异。公私部门之间的合作促使具有协商性质的契约行为广泛应用，并且公法契约还是私法契约的属性也变得难以确定。随着给付行政的边界因国家福利的延伸而不断变动，行政行为类型的微观界分更加难以穷尽行政行为样态。改变行政行为的微观的类型划分，而进行更高层次和更为宏观的抽象，是解决这种矛盾必然选择。
给付行政改变传统的政府单中心治理模式，向多中心治理模式发展。国家由全面负担给付责任转变为直接给付和保障给付的双重责任，政府所扮演的角色逐渐由“给付主体”演变为“保障给付的主体”，在减轻政府财政负担的同时，加重了政府的监管、保障责任，中国政府现有的监管能力难以适应。一方面，由于政府监管缺失，导致第三人利益被忽视或者法律拘束的弱化，甚至出现政府规避责任或者效率降低、成本提高、公私合谋不正当利益等弊端。另一方面，给付方式的多元化要求政府改革监管方式，其多样性早已超出现有“行政法总论建构时的思考”[16]，必然引发监管方式合法性和有效性的问题。例如2009年发生在深圳的社保案就引发是行政执法还是合同行为的争论。[17]提高政府监管能力，调动社会参与，形成官民合作、良性互动、共同治理是解决监管难的必由之路。
第六，强化行政程序，保证给付行政合法性。
“随着一个只具备有限目的和微弱手段的政府转变为现代行政国家，对正当法律程序观念的精心解说，已经成为重新定位宪政主义的主要方式。”[18]风险控制与增加福利是给付行政的两大功能。由于给付行政具有较高的裁量权，因此“社会法领域中市民对程序具有较高依赖性。”较之秩序行政，给付行政和程序之间具有特殊的亲和性，适当法律程序的引导对于切实保障公民福利权益、防止给付裁量权滥用更加重要。给付行为方式的多样性很难依靠单一程序体系形塑。
给付行政的启动大致有两种，有的是政府直接供给，有的需要以相对人的申请为前提。中国的实践中已经出现因行政相对人信息不对称、误解或者行政机关误导信息而没有提出申请或者错过申请期限的情况，如果僵硬地坚持申请程序可能导致公民权益受损。现行法律中没有相关规定，笔者认为应明确政府负有提供全面、及时、准确信息的责任，如果因政府信息缺失或者信息服务不到位而导致公民申请的延误，应当由政府承担责任。
给付行政过程性程序也至关重要。对于受益人来说，如果政府未经正当程序就终止其受益人资格，也是一种侵权行为。在中国的行政立法中，听证被应用于行政处罚、行政许可等行为程序中，但是在《社会保险法》、《城市居民最低生活保障条例》等给付行政法律中，对于停止享受保险待遇、停发最低生活保障款物的决定都没有规定当事人享有听证权利。对授益性给付申请的拒绝或者取消受益人资格也是一种不利决定，应当适用听证程序，听取当事人的陈述和申辩。
给付决定的撤销和废止决定是否具有溯及力，受益人是否需要返还已经获得的利益关涉信赖利益保护。现行的法律多数规定：对于因采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取社会保障待遇的，应追回冒领的款物，并处以罚款等处罚。对于其他情况是否追回款物并无规定，由行政机关裁量。在一些国家的制度中，对给付行政的受益决定的撤销和废止较之一般的受益行政决定更加严格，并已经开始出现对于给付行政的授益行为撤销后，受益人不必返还已获得的利益的情况。[19]例如，德国社会行政程序法考虑社会给付立法目的以及受益人弱势地位之特殊性，给予受益人较为有利的信赖利益保护，但也同时加强恶意不当得利受领人之返还责任，以明确落实社会给付立法“自我负责”与“社会互助”两项指导理念。[20]本文认为，中国的给付行政程序中应当考虑受益人相对弱势的地位，对撤回资助款物的公益维护与受益人的信赖利益保护之间进行具体衡量，作为是否责令受益人返还的依据之一。
第七，修改行政诉讼法，完善给付行政诉讼。
诞生于20世纪80年代末的《中华人民共和国行政诉讼法》已经实施20多年。《行政诉讼法》第11条关于抚恤金发放案件、第68条关于行政赔偿案件的规定肯定部分给付诉讼是有法可依的，但随着社会发展，其局限性也越来越明显。给付行政诉讼成为司法实践难点之一，包括行政诉讼的原告资格、法院审理适用的公私法依据、给付之诉的举证责任、法院裁判形式等存在广泛争议。一些新型行政行为的应用无法实现司法对接。例如，一方面，行政合同作为政府管理手段应用越来越广泛；另一方面，行政合同的诉讼遭遇理论和实践的难题，一直处于模糊地带，大量行政合同纠纷无法得到妥善解决，合同双方当事人权益难以得到有效保障。此外，在请求财产给付之诉等积极型给付诉讼的对面，出现请求停止作为之诉、请求不得作为之诉等消极型给付行政诉讼，都对传统的行政诉讼功能提出质疑。给付行政的兴起和多种行政活动方式的交错运用，促使行政诉讼类型化的发展。“传统上以法院判决的种类推定行政诉讼类型的做法是不科学的”[21]，应通过修改行政诉讼法，完善给付诉讼类型，明确给付诉讼的原告资格、受案范围、举证规则、法律适用、裁判形式等重要问题。
结语
“福利国家令人尴尬的秘密在于：尽管它对资本主义积累的影响很可能是破坏性的，然而废除福利国家所带来的影响将简直是毁灭性的。”[22]中国政府正面临一方面实行积极福利政策，以使全社会共享改革成果，另一方面避免因福利的刚性特征而陷入福利陷阱的两难中进行各种行政给付的决策和行为的选择。给付行政法的发展也许正是“变匮乏为自主，变疾病为健康，变无知为一生中持续不断的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造”[23]的力量之一。
【作者简介】
王敬波，单位为中国政法大学。
【注释】
[1]1947年实施的《中华民国宪法》第155条：国家为谋社会福利，应实施社会保险制度。人民之老弱残废，无力生活，及受非常灾害者，国家应予以适当之扶助与救济。
[2]1954年《中华人民共和国宪法》第93条：中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。第92条：中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家规定工人和职员的工作时间和休假制度，逐步扩充劳动者休息和休养的物质条件，以保证劳动者享受这种权利。1975年《中华人民共和国宪法》第27条：公民有劳动的权利，受教育的权利。劳动者有休息的权利，在年老、疾病或丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。1978年《中华人民共和国宪法》第48条：公民有劳动的权利。国家根据统筹兼顾的原则安排劳动就业，在发展生产的基础上逐步提高劳动报酬，改善劳动条件，加强劳动保护，扩大集体福利，以保证公民享受这种权利。第49条：劳动者有休息的权利。国家规定劳动时间和休假制度，逐步扩充劳动者休息和休养的物质条件，以保证劳动者享受这种权利。第50条：劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。国家关怀和保障革命残废军人、革命烈士家属的生活。
[3]“五保供养”是指根据1994年国务院颁发的《农村五保供养工作条例》规定，针对农村中无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人但是无扶养能力的，无劳动能力的，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保义务教育）的五保供养。
[4]《中华人民共和国社会保险法》规定的社会保险，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险，费用由国家、企业、个人三方或企业、个人双方共同承担。
[5]根据《中华人民共和国社会救助法》（征求意见稿）的定义：社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务，以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。社会保险是国家通过立法形式，由社会集中建立基金，使劳动者在年老、患病、工伤、生育、失业等暂时或永久丧失劳动能力及失去劳动岗位的情况下，可获得国家和社会补偿及帮助的一种社会保障制度。
[6]社会福利的概念也有不同含义。广义的社会福利，是指国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称。狭义的社会福利，是指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供的必要的生活保障。本文所指的社会福利是狭义的概念。特殊群体的社会福利主要包括老年人、儿童、残疾人以及军人、烈士等优抚对象、分别由《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国残疾人权益保障法》、《军人抚恤优待条例》、《中华人民共和国人民警察法》等法律、法规调整。
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[15]国务院新闻办公室2011年10月27日发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书称：截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。
[16]程明修：《行政法之行为与法律关系理论》[M]，新学林出版股份有限公司2005年版，第319页。
[17]深圳市社保局的工作人员多次假扮患者，持照片相似度极高的医保卡在莲花北第二社康中心等市内一些社康中心就医，并想方设法要求医生不核查医保卡，之后便以医生不核查医保卡为由，对这些社康中心进行处罚。此事引起轩然大波，被一些媒体认为是“钓鱼执法”.深圳社保局回应称：社保机构和医院的关系是第三方的监督管理关系。医院提供医疗服务，参保人接受医疗服务，社保机构受参保人委托，按与医疗保险机构的协议的约定，对定点医疗保险机构是否按协议约定提供服务、是否违规使用社保基金进行监督检查。社保机构对定点医疗机构的处理，是依据双方约定的协议，对定点医疗机构未按协议约定提供医疗服务的违约行为予以处置、予以纠正的行为，是合同行为不是执法行为。《深圳社保局假扮患者检查，被指钓鱼执法》[EB/OL]，《羊城晚报》，http://news. sohu. com/20091118/n268304235. shtml，2012年3月3日访问。
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[21]马怀德：《完善〈行政诉讼法〉与行政诉讼类型化》[J]，《江苏社会科学》2010年第5期。
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[23][英]安东尼·吉登斯：《第三条道路—社会民主主义的复兴》[M]，郑戈译，北京大学出版社、三联书店2000年版，第132页。
稿件来源：《国家检察官学院学报》2012年第5期
原发布时间：2015年11月10日
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