【中文摘要】救济性基本权利在基本权利体系中有着重要的功能，其内容主要包括诉愿权、司法裁判权和物质赔偿权。新中国成立以来的四部宪法当中鲜有救济性权利的规定，而现行宪法文本中的救济性基本权利规定也存在着诸多问题。对此，可以基于现有宪法基础进行完善，改进宪法第41条规定，并增加“司法裁判权”。

【中文关键字】救济性基本权利；宪法救济；检举权；申诉权；控告权；司法裁判权

【全文】

       一、救济性基本权利的宪法地位

       无救济即无权利。权利的重要特征在于可救济性。也就是说，权利之所以为权利，是指在其受到侵害时可以获得救济，享有该权利的主体利益因此能够获得稳定的制度保障。如果没有可救济的保障，某一个主体所享有的利益无异于被恩赐，缺乏确定预期。但每一项实体权利自身并不具备天然的自我救济的能力，因此在法规范确认权利的同时，为保障权利的实现，规定对公民的权利进行救济的权利，是为救济权。所谓救济权，按照确认的法规范的效力层级，分为宪法救济权与法律救济权。宪法救济权是由宪法所确认的救济权利，又称为救济性基本权利。法律救济权则是由法律确认的救济权利。

       救济性基本权利的宪法功能主要表现在三个方面：

      （一）提供对该救济权宪法救济的可能性

       宪法所确认的基本权利与法律所确认的法律权利的最重要的区别在于前者可以获得宪法救济，而后者仅限于法律层次的救济。对于救济内容的基本权利与法律权利而言，这就意味着，法律救济权止于法律进行救济，包括救济的内容、救济的程序以法律规定为标准。而宪法救济权可以在穷尽相应的法律救济之后，寻求更高的宪法层面的救济。我们试想，一项救济权利（例如诉愿权），如果仅规定在法律当中，那就仅可以依据法律来寻求救济，但如果规定在宪法当中，就可以继续寻求宪法的救济。

      （二）救济权法律化的立法依据

       宪法当中所确认的救济性基本权利构成法律救济权的立法依据，法律救济权是宪法救济权的法律具体化。一旦宪法规定了救济性基本权利，就相当于委托了立法机关进行立法来具体实现这项基本权利，这体现了基本权利规范的宪法委托功能。因此，救济性基本权利的宪法规范是救济权法律化的立法依据。

      （三）提供对其他基本权利的保障、救济

       基本权利体系中的各类基本权利按照其对于完整的基本权利保障所发挥的不同功能为标准，可划分为实体性权利、程序性权利与救济性权利三类。基本权利体系应该是一个实体性权利、程序性权利、救济性权利皆不可或缺的统一体。实体性权利的权利内容本身具有独立的社会属性，承担着满足权利主体作为社会之“人”而具有全方位社会需求的责任。人身权利与自由、政治权利、精神自由、经济权利、社会权利与文化权利均属于实体性权利的范畴。程序性权利主要价值在于为充分的实现某些实体权利而进行程序性保障。就实体性权利与程序性权利的根本目的而言，实体权利的法理渊源先于前者。救济性基本权利是基本权利保障的最后也是极为重要的一环，一个逻辑完整的基本权利体系应该设有救济基本权利的权利，如此，所有其它基本权利规范的实现才有具体措施保障而不致走空。救济性权利是为实现其它权利而存在的一种基本权利，它为基本权利的保障体系提供了自足和自我完结的内在契机。

       二、救济性基本权利的内容

       各国宪法规定的救济性基本权利，主要包括以下内容：

      （一）诉愿权

       公民享有在权利受到侵害时予以行政申诉和请求的权利，通常将这类权利概括为诉愿权。“诉愿权是人民因行政机关违法不当的行政处分，致其权利或利益受损害时，在一定期间内，请求有权管辖机关，依据一定程序，审查该处分的妥当性，而为一定解决的权利”。{1}诉愿权来源于行政救济权。诉愿权的宪法确认为受损的权利的行政救济提供宪法支持。理解作为救济权的诉愿权之内涵、性质与意义，首先要将其区别于作为政治权利的请愿权：第一，诉愿权之诉愿的内容必须与自身利益相关，仅限于且是受到损害的利益，即诉愿权的主体需是权利上或利益上的被害人，而请愿权之请愿的内容既可以牵涉自身利益也可因公共事务而请愿，且请愿必然不是因为受损的利益；第二，行使诉愿权之目的在于通过权利之救济，恢复或补偿受损权利；而请愿权的行使在于通过表达意愿来监督国家权力的行使；第三，诉愿权的行使要求有权的管辖机关必须承担必要审查和裁决的义务，以救济受到损害的权利，而请愿要求受理但没有要求必须为一定行为的处置。例如《列支敦士登公国宪法》第43条规定，“申诉的权利受保障。任何公民，对于公共机关违反宪法、法律和行政法规而使个人权益蒙受损害的行为或措施，有权提出申诉。申诉可以向违法机关的主管上级机关提出，必要时，只要其追索权不受法律限制，也可以向最高当局提出”；《土耳其宪法》第40条第1款规定，“凡其宪法赋予的权利和自由受到侵犯的任何人，都有及时向主管当局申诉的权利”。[1]

      （二）司法裁判权

       司法裁判权是指公民享有在权利受到侵害后获得司法救济的权利。司法救济是普遍的最终意义上的因而也是最为重要的救济途径。公民权利在受到损害与侵犯后，通过司法机关的救济来修复或者补偿权利是最为重要的救济手段。以救济权利依据的具体规范为标准，司法救济又分为法律救济和宪法救济两种。鉴于多数的基本权利通过具体立法转化为法律权利的形式获得实现，因此保障法律权利的法律救济途径畅通并有效，就可以使得基本权利获得比较普遍程度的实现，而对于穷尽法律救济仍不能实现的基本权利则需要直接依据宪法救济。只有保障这两种救济方式均能启动和良好运行。

       鉴于此，为充分实现两种层次的救济，许多国家的法律救济和宪法救济机关是分立的。其中的例外则是司法审查制度国家，其法律救济与宪法救济职能均属于同一的普通法院。即便如此，对大多数国家来说，无论宪法法院还是专门的宪法裁判机构都可以被定性为司法机关，也就是说，实行法律救济与宪法救济的机构性质都可以被认定为司法机关，因而宪法确认公民享有基本权利的司法救济权也就等于确认公民同时享有法律救济与宪法救济的权利——宪法因此只需原则性的宣布公民基本权利受到侵害时有权获得司法救济，公民的法律救济权与宪法救济权便一并得到了认可。例如《日本国宪法》第32条规定：“公民有获得审判的权利”可做这种解释。此外，也有一些国家会特别规定公民的宪法裁判权或者法律裁判权，例如《德国基本法》规定：“只要其基本权利受到公共权力之侵害，任何人皆可求助于法院”，《吉尔吉斯共和国宪法》第40条规定：“吉尔吉斯共和国保障为每个公民提供高水平的司法帮助并保障维护宪法所保障的权利和自由”，前一文本使用了“基本权利”的明确概念，后一文本则比较明确的表示为“宪法所保障的权利和自由”，可以理解为倾向于宪法裁判权的规定。

      （三）取得赔偿权

       取得赔偿权是指国家行政权力与司法权力侵害公民权利之后，享有基于其遭受侵害的权利而获得物质赔偿的权利。物质赔偿一般包含行政赔偿与刑事赔偿两种。例如《日本国宪法》第17条、40条分别规定：“任何人因公务员的不法行为而受到损害时，均得根据法律规定，向国家或公共团体要求赔偿”；“任何人在拘留或拘禁后被判无罪时，得以法律规定向国家要求赔偿”；《俄罗斯联邦宪法》第53条规定：“每个人都有权要求国家对权力机关或其公职人员非法行为而造成的损害予以赔偿”。

       诉愿权是指公民请求行政救济的基本权利，司法裁判权是公民请求司法救济的基本权利，取得赔偿权是公民针对国家权力的侵害请求物质赔偿的权利。因此这三项基本权利考虑了不同国家权力侵权过程和方式，而确认对公民权利以较为全面的救济和保障。

       三、我国基本权利体系中的救济性基本权利

      （一）我国宪法对救济性基本权利的确认

       新中国成立以来实施的四部宪法当中，救济性基本权利的规定有差别。1954年宪法第85至99条列举了15条基本权利规范，其中第98条属于救济性基本权利，即“公民提出控告和取得赔偿的权利”。1975年宪法仅有3条基本权利规范，没有救济性基本权利的设置。1978年宪法规定了13条基本权利，其中“提出控告和申诉的权利”属于救济性基本权利。现行宪法的基本权利体系由第33条至51条共19条涉及基本权利的规范构成，其中第41条所规定的“申诉、控告、取得赔偿的权利”被视为救济性基本权利。

       比较四部宪法中的基本权利体系及救济性基本权利的结构地位，第一，我国宪法基本权利体系中所容纳的主要是各类实体性权利，鲜有救济性权利，即使体系最完善、权利内容最丰富的1982年宪法也不例外。1954年宪法的15条基本权利规范中包括了14条实体权利规范，1条救济性基本权利；1978年宪法13条规范中包括J2条实体性权利，1条救济性基本权利；现行宪法确认了17条实体性权利，1条救济性基本权利；第二，就具体权利内容而言，“控告权”是三部宪法均规定的，“取得赔偿权”是1954、1982年宪法规定的，1978年、1982年宪法规定了“申诉权”，1982年宪法又规定了“检举权”。为什么四部宪法当中对于救济性基本权利的认识不统一？如何来认识“申诉”、“控告”、“检举”在法律涵义卜的差别？

      （二）我国宪法对救济性基本权利的规定与存在的问题

       我国现行宪法关于救济权的规定集中体现在宪法第41条，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”就第41条的性质归属主要有两种观点：一种政治权利说；{2}一种政治权利与非政治权利混合说。{3}148{4}267第二种观点正在成为学界的主流观点。但在混合权利性质说的前提下，哪些内容属于政治权利？哪些属于非政治权利？哪些属于救济性基本权利？这些问题仍需要进一步释疑：

       首先，第一款规定的“公民对国家机关及工作人员进行批评和建议的权利”是对国家机关的监督权利，属于政治权利，这一点可以形成共识；其次，第三款“取得赔偿的权利”明确是在“受到国家机关和国家工作人员的侵犯公民权利受到损失”的情况下获得赔偿的权利，权利救济的特征明显。因此该权利非是政治权利，而是救济性权利，这一点也没有太多异议；再次“申诉、控告、检举权”属于何种性质？从条文规范来看，“申诉、控告、检举权”针对于“国家机关及工作人员的违法失职行为”，但并未明确“该违法失职是否侵犯到了公民权利”，因此其性质界定就困难一些。林来梵教授提出，检举权属于政治权利，申诉权与控告权属于非政治性权利与政治性权利兼有的属性。{3}147

       按照《现代汉语词典》的解释，“检举”是指“向司法机关或其他国家是否机关和组织揭发违法、犯罪活动”。按照这一解释，并未明确检举之内容与自身权利之关系，因此，从一般文义解读，检举之内容与“该内容侵犯自身权利”的关系在两可之间。但在法学界对该术语似乎又有约定俗成的认识，“检举的权利是指公民对任何国家和国家工作人员的违法失职行为，有向有关机关揭发，并请求依法处理的权利。……检举人与检举事件通常没有关系；……检举一般出于正义或者公共利益的目的”{4}268林来梵教授认为检举权属于政治权利，而非救济性权利，也是认可检举人与检举事件之间的利益无涉。但要注意的是，蔡定剑教授在解释“检举”时也认为，“检举人与检举事件通常没有关系”，“通常”二字说明例外情形也是存在的。这相当于说，检举权作为救济性基本权利的定性是可能的。

       控告权，“是指公民对任何国家机关和国家工作人员的违法是指行为对自己造成损害时，有向国家机关进行揭发和指控的权利。……控告与检举的区别在于，控告人是国家机关或工作人员的违法失职行为的受害者，……控告一般处于保护自己权利的目的”{4}268。按照蔡定剑教授的这一解释，控告权应该属于救济性基本权利。但林来梵教授则认为，控告权兼有非政治性权利与政治性权利属性。

       申诉权，“是指公民因国家机关的违法失职行为而遭受，或公民的合法权益因行政机关或司法机关作出错误的、违法的判决而受到侵害，有向有关机关申诉理由，要求重新处理的权利。”{4}268按照我国的法律规定与实践，申诉权利包括诉讼的申诉权和非诉讼的申诉权利，前者指的是刑事、民事、行政诉讼当事人或者其他公民，对已发生法律效力的判决或裁定认为有错误时，有依法向司法机关提出申诉、请求重新处理的权利；后者则指的是不经诉讼程序向有关机关提出申   诉的权利。因此，申诉权应该属于救济性权利。但林来梵教授也同时认为，申诉权兼有政治性权利的属性。

       由此可见，现行宪法关于救济性基本权利规定存在的问题是：

       第一，基本权利体系中关于该项基本权利性质界定不明确，这既不利于宪法规范效力的发挥，也阻碍宪法规范的适用。宪法第41条属于混合性条款，兼具政治性权利与救济性权利的特征，这两种特征多数被糅合在同一项规范内容中，设置之复杂、脉络之纠结似乎可以认定每项权利都是存在的，但又不是清晰的。我们可以设想，如果第41条的基本权利性质可以明确为政治权利或救济权利，那么检举权、申诉权或者控告权应在何种意义进行解释就可以确定。解释的不确定性自然会造成宪法适用的不确定性。救济性基本权利与政治性权利是不兼容的两类基本权利，他们生成自不同的依据和标准，对于基本权利体系的意义也不相同。当“检举、申诉、控告”权利被解释为政治性权利或救济性权利的时候，其在每类权利中的实质涵义是不相同的。这样造成的结果是，到底要选择哪种属性与涵义，标准不在规范本身，而是决定于具体适用事项；

       第二，救济性基本权利的内容仍需继续丰富。救济性基本权利的主要内容如前文所述，主要包括诉愿权、司法裁判权、取得赔偿权，我国宪法第41条确认了申诉权、控告权。申诉权与诉愿权有部分对应，却又不完全一致。从前文分析的权利内涵可知，我国宪法中的“申诉权”之范畴应包含并大于传统“诉愿权”之范畴。但我国宪法中确认的“控告权”主要针对“国家机关和工作人员的违法失职行为”，也就是说，此“控告”主要针对公权力侵权。而“司法裁判权”也被称为“接受裁判权”或“裁判请求权”，是指公民对其受侵害之行为请求司法救济的权利，救济的范围应包括范围广泛的民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼，甚至包含宪法诉讼。司法裁判权之内涵既包含法院对公民之裁判请求不得“拒绝裁判”、不经法院裁判不得对刑事案件被告人科处刑罚，也包括充分公平的救济被侵权当事人。因此，“司法裁判权”是一项内容丰富的救济权。按照基本权利具有“客观法秩序形成”功能这一宪法原理解释，这项基本权利的宪法确认意味着国家有义务建立健全的司法体系、保障充分全面的权利救济范围，实现公平正义的司法过程等。换言之，“司法裁判权”的确认与国家实现公正司法之间存在着制度关联性。

       四、我国宪法中救济性基本权利的完善

       如何完善我国宪法当中的救济性基本权利，这一问题的解答应该基于现有宪法基础，在尊重原有宪法规范的前提下展开。

      （一）对于宪法第41条的完善

       现行宪法关于救济性基本权利的规定集中在宪法第41条，依据我们前述所分析的该条款存在的问题，对该规范之完善的基本思路应是从结构上划分政治性基本权利与救济性基本权利，将二者分别独立并加以明晰：

       1.可以考虑保留第41条中的政治权利内容，将其改进为请愿权。如前所述，请愿权是为公民所享有的对国家权力进行监督的最为主要的权利形态。许多国家的宪法中多对此加以确认。实践证明，请愿权对于一国的宪政建设及政治生活均具有极为重要的意义。请愿权的主体一般为国家公民，请愿权行使的对象为各级主要的权力机关，请愿的原因可以基于自身或公共利益，请愿的方式包括请求、申诉、和平请愿、呼吁等。例如《日本国宪法》规定，“任何人对于损害的救济，公务员的罢免，法律、命令以及规章的制定、修改或废除，都有和平请愿的权利，任何人不因进行此种请愿而受到不同待遇”；《俄罗斯联邦宪法》规定，“俄罗斯联邦公民有亲自诉诸国家机关和地方自治机关，以及向这些机关发出个人的和集体的呼吁的权利”。我国第41条中规定的“批评、建议及检举”的权利可以被囊括在广义的请愿权范畴中。因此可以经由如下的修改完成现行第41条向明确的请愿权规范的过渡：中华人民共和国公民有通过批评、建议、检举等方式，向各级国家机关及其工作人员提出请求或意愿的权利。不得因此种请愿而给予任何公民不同待遇。

       2.单独规定“申诉权”以及“取得赔偿权”，即明确这两类基本权利的救济性基本权利属性。具体做法是考虑在我国宪法文本中规定的基本权利体系中单独规定“公民享有申诉权”以及“取得赔偿权”。这三项权利既可以遵循我国宪法传统，规定在同一条规范中，也可以学习其他国家的一些立宪经验，将“取得赔偿权”单列。之所以不需要同时确认“控告权”，其理由在于“控告权”被包含在下面要论及的“司法裁判权”中。

      （二）增加“司法裁判权”的规定

       在我国宪法中增加“司法裁判权”，就是指确认公民获得法律救济和宪法救济的基本权利。因为我国基本权利救济的情况相对复杂：多数经过具体法律化的基本权利可以经由普通司法机关的法律救济得以实现，但宪法救济权却只能由享有违宪审查权的最高权力机关来实施，普通法院没有进行宪法救济的权力，这种基本权利救济的二元制结构决定了我们不仅需要在宪法中确认公民的法律救济权，还需另行确认公民的宪法救济权。如果简单仿效他国经验而仅在宪法中写入司法救济权，那么事实上得以保障的仅是已转化为法律权利的基本权利，对于没有立法化或立法本身已违背宪法的基本权利（即需要违宪审查机关启动宪法救济来实现的基本权利）而言，这一设计是不能产生效力的。但现时我国公民基本权利几乎不能获得任何有效的宪法救济，根本症结在于现行违宪审查制度功能的薄弱和有限。有鉴于此，构建实践中可以操作和行使的宪法救济权，需要我们首先对现行违宪审查制度中存在的缺陷与问题作出完善和增进。对此，学界共识性坚持，现行的违宪审查的基本模式和框架是不可以改变的，即最高权力机关审查制应予保留，在这一基础上，对于具体的改进工作应做好关键性的两点：第一，增强司法机关能够穷尽法律救济的能力，赋予司法机关享有对属于法律救济范畴事项的完全审查权力，在穷尽法律救济而不能充分救济公民基本权利之时，公民获得请求宪法救济之机会。这意味着，司法机关的法律救济过程是开启宪法救济的必经之途，司法机关因此不能放弃或回避对公民基本权利的充分法律救济职责；第二，选择或设立一个常设性的违宪审查机构，扩大公民提起宪法救济的范围并且进一步明确提起的条件和程序。这表明，在秉承现行违宪审查制度主要框架的基础上，通过不断完善和发展其中的具体制度内容来实现公民的宪法救济权是可能和可行的。

【作者简介】

秦奥蕾（1977—），女，山东昌乐人，中国政法大学法学院讲师，法学博士，研究方向：宪法学与行政法学。

【注释】

[1]尽管翻译使用了“申诉”的概念，但结合其文本的前后文解释，其所确认的仍是规范意义上的诉愿权。

【参考文献】

{1}李步云.宪法比较研究（M）.北京：法律出版社，1998:505.

{2}徐显明.公民权利义务通论（M）.北京：群众出版社，1991:151—152.

{3}林来梵.从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言（M）.北京：法律出版社，2001.

{4}蔡定剑.宪法精解（M）.北京：法律出版社，2006.

稿件来源：《法学论坛》2009年第3期

原发布时间：2015年11月4日

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