裁判要旨

　　发包人逾期不予答复视为认可承包人提交的竣工结算文件的，必须在当事人之间有明确的特别约定，如在建设工程施工合同专用条款中有约定。

　　案情简介

　　一、中汇公司与华寓公司签订了一期及二期《施工合同》，约定中汇公司承包建设华寓公司开发的华寓中央公园1#-6#楼（一期工程）及9#-12#楼（二期工程）；通用条款竣工验收与结算33.3中约定：“发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。”

　　二、2010年12月21日，中汇公司与华寓公司签订《一期施工合同》（1#-6#楼），第三部分专用条款第九条竣工验收与结算第33项约定：“工程结算价依据发包人、承包人、审计部门三方确认为准。工程验收合格15日内承包方向发包方递交决算书及工程竣工资料。发包方应于60日内决算审定完毕，逾期则视为认可”。

　　三、2010年12月21日，中汇公司与华寓公司又签订《补充施工合同》（1#-6#楼），第12条竣工结算第7项约定：“最终结算价格（以发包人、承包人、审计部门三方确认价）=工程总造价×90%”，第14条约定：“本补充合同作为正式合同的补充文件，享有与正式合同同等的法律效力”，第15条约定：“本补充合同若与正式合同相矛盾处，以本合同为准”。

　　四、2013年8月26日，中汇公司与华寓公司签订《二期施工合同》（9#-12#楼），第三部分专用条款第九条竣工验收与决算约定：“工程竣工验收后，承包人向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整工程造价，进行工程竣工结算”。

　　五、截至2015年1月30日，案涉一、二期工程均已竣工验收合格，中汇公司向华寓公司提交了华寓中央公园一、二期工程决算书。

　　六、2015年12月7日，正信公司根据华寓公司委托，出具案涉工程一期、二期的审核报告。其中一期工程报审金额为57552953.91元，审定金额为44755727.02元；二期工程报审金额为36175447.89元，审定金额为31975016.78元。

　　七、双方因工程结算争议成讼。中汇公司主张按照合同约定，华寓公司应当在收到结算材料后28天内核实，否则视为认可中汇公司提交的结算结果；诉讼请求华寓公司支付工程欠款3007.8925万元。华寓公司辩称，根据审核报告，现华寓公司已超付工程款。

　　八、漯河中院一审认为，中汇公司请求以竣工决算报告为依据认定工程价款的理由成立；一审判决，华寓公司支付工程欠款21583887.29元。

　　九、河南高院二审及最高法院再审均认为，中汇公司提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据；改判华寓公司支付工程欠款7223641.07元。

　　实务指南

　　1.本案争议焦点为工程款结算依据，即当发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复的，是否视为认可竣工结算文件。司法实务中，视为认可承包人送审价的条款，可简称默示认可条款，意为发包人怠于表态即认可送审价。当施工合同中约定默示认可条款的，发包人一不留神就悲剧了。本案中，发包人华寓公司2015年初就收到承包人中汇公司的竣工结算文件，拖到年底才委托造价机构审核完毕，且审核价对送审价是猛砍一刀。双方在诉讼中争的就是默示认可条款。一审判决认可了默示认可条款的效力，按送审价进行工程结算；但发包人华寓公司能转悲为喜的关键在于合同补丁打得好。最高法院一锤定音，因承包人提交的竣工结算文件一般系其单方制作，承包人可能存在利用发包人不具备专业知识等虚高工程款。若只要发包人在收到竣工结算文件后未予答复，一律按照承包人提交的竣工结算文件结算，势必造成不公平，损害发包人的合法权益。所以，发包人逾期结算，并不必然发生以承包人提交的竣工结算文件为结算依据的后果，仍然应以双方存在此种约定为前提。因此，工程结算适用默示认可条款应有双方的明确约定，且本案并不适用默示认可条款的改判理由有二：①专用条款约定变了。一期工程结算，补充协议变更了施工合同专用条款中的默示认可条款。②通用条款约定不算。二期工程结算，施工合同通用条款的类似约定属于格式条款，不产生默示认可条款的效力。

　　2.建设工程司法解释明确规定，当双方合同约定默示认可条款的，可依据承包人送审价进行工程结算。新建设工程司法解释第21条承继了原建设工程司法解释第20条，条款基本内容不变。当事人在施工合同专用条款中明确约定默示认可条款的，符合司法解释该条规定，并无异议。当前司法实务中，就双方合同约定默示认可条款的争议问题，笔者经梳理最高法院相关案例，归纳了五个裁判规则如下：①施工合同仅约定审核期限，但未明确发包人逾期答复视为认可竣工结算文件的，并非默示认可条款。如（2019）最高法民申6061号。②《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款有约定的（注：1999年版本为通用条款第33.3款，2013年及2017年版为通用条款第14.2款），不产生默示认可条款效力。如本案（2021）最高法民申2760号及（2021）最高法民终706号。另见《最高人民法院民事审判庭关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》【〔2005〕民一他字第23号】的规定。③专用条款约定结算事项执行《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款的，适用默示认可条款。如（2021）最高法民申2376号。④补充协议有约定的，适用默示认可条款。如（2020）最高法民申2575号。⑤技术联系单有约定的，不产生默示认可条款效力。如（2018）最高法民再145号。

　　裁判理由

　　本院经审查认为，本案再审审查的焦点问题是：原审判决对工程款结算的依据认定是否有误。关于工程款的结算。原《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2004]14号）第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持”。最高人民法院民事审判庭《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》（（2005）民一他字第23号）载明：“适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据”。从上述解释和答复可知，在建设工程施工合同领域，为防止发包人怠于结算，损害承包人合法权益的情况发生，双方可约定如发包人逾期结算，则按承包人提交的竣工结算文件作为结算依据。若发包人没有按期结算，则承包人以竣工结算文件主张工程款应予支持。同时，因承包人提交的竣工结算文件一般系其单方制作，承包人可能存在利用发包人不具备专业知识等虚高工程款。若只要发包人在收到竣工结算文件后未予答复，一律按照承包人提交的竣工结算文件结算，势必造成不公平，损害发包人的合法权益。所以，发包人逾期结算，并不必然发生以承包人提交的竣工结算文件为结算依据的后果，仍然应以双方存在此种约定为前提。

　　对于一期工程款结算的依据。2010年12月21日，《一期施工合同》第一部分协议书第五条合同价款约定：“依双方确认的预算价×90%作为付款依据；竣工结算价=三方确认的决算价×90%”，第三部分专用条款第九条竣工验收与结算第33项约定：“工程结算价依据发包人、承包人、审计部门三方确认为准。工程验收合格15日内承包方向发包方递交决算书及工程竣工资料。发包方应于60日内决算审定完毕，逾期则视为认可……”。2010年12月21日，《补充施工合同》第 12条竣工结算第7项约定：“最终结算价格（以发包人、承包人、审计部门三方确认价）=工程总造价×90%”，第14条约定：“本补充合同作为正式合同的补充文件，享有与正式合同同等的法律效力”，第15条约定：“本补充合同若与正式合同相矛盾处，以本合同为准”。据此，原审判决认定《一期施工合同》中关于“工程结算价依据发包人、承包人、审计部门三方确认为准”与“发包方应于60日内决算审定完毕，逾期则视为认可”的约定相互矛盾，其后的《补充施工合同》中舍弃“发包方应于60日内决算审定完毕，逾期则视为认可”，明确以“工程结算价依据发包人、承包人、审计部门三方确认为准”并无不当。（略）

　　对于二期工程款结算的依据。2013年8月26日，《二期施工合同》第一部分协议书第五条合同价款约定：“暂定金额（大写）：依双方确认的预算价×93%作为付款依据。（竣工结算价等于工程审计决算价×93%为准）”，第三部分专用条款第九条竣工验收与决算约定：“工程竣工验收后，承包人向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整工程造价，进行工程竣工结算”。从上述约定内容可知，双方并未约定如果华寓公司在约定期限内不予答复，则视为认可中汇公司的竣工结算文件。虽然《二期施工合同》通用条款第33条第3款对竣工结算进行了约定，但如上所述，根据该格式条款，不能简单地推论出，华寓公司收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可中汇公司提交的竣工结算文件的一致意思表示，中汇公司提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。

　　关联法条

　　《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》【法释〔2004〕14号】（已失效）

　　第二十条　当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。

　　《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》【法释〔2020〕25号】

　　第二十一条　当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。

　　《最高人民法院民事审判庭关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》【〔2005〕民一他字第23号】

　　你院渝高法[2005]154号《关于如何理解和适用最高人民法院＜关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释＞第二十条的请示》收悉。经研究，答复如下：

　　同意你院审委会的第二种意见，即：适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。

　　最高人民法院民事审判庭

　　二OO六年四月二十五日

　　《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-1999-0201）

　　第二部分　通用条款

　　33.3 发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。

　　《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）/（GF-2017-0201）

　　第三部分　通用合同条款

　　14.2 竣工结算审核

　　（1）除专用合同条款另有约定外，监理人应在收到竣工结算申请单后14天内完成核查并报送发包人。发包人应在收到监理人提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成审批，并由监理人向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书。监理人或发包人对竣工结算申请单有异议的，有权要求承包人进行修正和提供补充资料，承包人应提交修正后的竣工结算申请单。

　　发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。

　　案例索引

　　《河南中汇建设工程有限公司、河南省临颍华寓房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》【最高人民法院（2021）最高法民申2760号】

　　关联案例

　　①施工合同仅约定审核期限，但未明确发包人逾期答复视为认可竣工结算文件的，并非默示认可条款。

　　案例一：陕西环迪建设工程有限公司、吉林省银晟房地产开发有限责任公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书【最高人民法院（2019）最高法民申6061号】，本院认为，1.关于双方当事人是否对工程款进行结算的问题。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”据此可知，在当事人明确约定发包人逾期对竣工结算文件未作出答复则视为发包人认可竣工结算文件的情况下，发包人逾期未对竣工结算文件作出回复时，承包人可按照竣工结算文件结算工程价款。本案中，案涉《施工协议书》第七条关于“工程决算”约定“承包人在工程竣工验收合格送审至发包人，发包人在收到承包人提交的决算书90天内审核完毕（逾期承包方可不提交竣工资料直至审核完毕），并支付相应工程款”。据此，双方当事人虽约定银晟公司审核竣工结算文件的期限为90天，但并未约定银晟公司逾期未予答复时视为认可竣工结算文件。环迪公司以银晟公司未在90天内对《工程预算书》《工程结算书》回复意见，视为银晟公司认可《工程预算书》《工程结算书》的主张，与合同约定及上述司法解释的约定不符。银晟公司关于双方已对工程价款作出结算的申请再审理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。

　　②《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款有约定的，不产生默示认可条款效力。

　　案例二：《江苏南通二建集团有限公司、大庆油田房地产开发有限责任公司等建设工程施工合同纠纷民事二审民事判决书》【最高人民法院（2021）最高法民终706号】，本院认为，一、关于一审认定的案涉工程款数额是否准确问题。南通二建上诉主张按照案涉《建设工程施工合同》通用条款64.1的约定及计价管理办法的规定，房开公司未在50天内审核其单方提交的竣工结算文件时即视为房开公司予以认可，并应以此作为双方结算数额。经查，《最高人民法院关于如何理解和适用<最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释>第二十条的复函》（[2005]民一他字第23号）指出：“适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据”。本案中，南通二建提出前述上诉主张的合同依据为案涉《建设工程施工合同》格式文本中的通用条款。根据上述规定，人民法院不能简单地以该格式文本的约定推定双方已就如发包人对竣工结算文件逾期不答复即视为认可的结算方式达成了合意。据此，房开公司对南通二建提交的竣工结算文件未作出答复，不能视为其认可该结算文件。一审判决认定南通二建提交的竣工结算文件不能作为案涉工程款的结算依据，事实和法律依据充分，并无不当。

　　③专用条款约定结算事项执行《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款的，适用默示认可条款。

　　案例三：《山西湖滨房地产投资有限公司、山西八建集团有限公司建设工程施工合同纠纷民事申请再审审查民事裁定书》【最高人民法院（2021）最高法民申2376号】，本院认为，同时，本案中，案涉3#楼、1#2#3#地库工程相应的两份《施工合同》专业条款中“竣工验收与结算”部分均有“执行通用条款”（注：案涉施工合同采用山西施工合同示范文本（JF—2006—0001），与国家施工合同示范文本（GF—1999—0201）的通用条款第33条第3款相同）的表述，且湖滨公司作为发包人，在收到竣工结算资料后未积极组织审核，纠纷进入诉讼环节后，其虽对八建公司所报送的结算价款不予认可，但并未提供充分证据予以反驳，也未申请法院进行鉴定，一、二审综合本案证据，依据八建公司报送的结算书对相关工程造价予以认定并无明显失当。

　　④补充协议有约定的，适用默示认可条款。

　　案例四：《固始县国宾大酒店有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》【最高人民法院（2020）最高法民申2575号】，本院认为，关于**公司提交的《结算书》能否作为认定工程价款依据的问题。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定，“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”国宾公司和**公司2016年6月18日签订的《补充协议》第四条约定，工程完工后双方进行结算，国宾公司在接到**公司工程结算通知之日起15日内给予答复，逾期视为认可。该约定符合上述司法解释规定，因此**公司向国宾公司送达的《结算书》应视为竣工结算文件，**公司依照《结算书》内容向国宾公司主张工程款，不违反法律规定。

　　⑤技术联系单有约定的，不产生默示认可条款效力。

　　案例五：《李天明、湖南新华晒北滩水电开发有限公司（原祁阳县阳光水电开发有限公司）建设工程施工合同纠纷再审民事裁定书》【最高人民法院（2018）最高法民再145号】，本院认为，李天明要求按照竣工结算文件中确定的数额支付涉案工程款，尚需进一步证据支持。

　　首先，涉案施工合同并无逾期不予答复视为认可竣工结算文件的约定。涉案施工合同约定的工程价款结算方式系固定单价包干结算，并没有“发包人逾期答复的按照承包人单方提交的竣工结算文件进行结算”的约定。李天明提交的涉及逾期答复视为认可的《补充协议（五）》、《补充协议（六）》亦无相关明确的约定。而一般情况下，施工合同是结算工程款的基本依据。

　　其次，李天明主张的相关约定仅在[2007]工联字第013号《技术联系单》附件中有所体现，并无其他证据予以佐证。一方面，从技术联系单的形式和功能角度分析，“发包方（业主）收到施工方项目部竣工结算文件后，应当在45日内结束审价；逾期未结束审价，则视为认可该竣工结算文件。45日内未书面答复的，或未提出书面意见的，也视为认可该竣工结算文件”的约定不仅超出了技术联系单的功能范围，对于结算方式的重大变更以技术联系单的形式进行约定也不符合一般签约习惯。另一方面，双方对技术联系单的真伪存在很大争议。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的规定系依当事人意思自治原则所引申出的条款，李天明虽依据该条款提供了技术联系单，但阳光公司认为该技术联系单内容无效，属于造假。在涉案施工合同无明确约定，且当事人双方对技术联系单相关内容存在争议的情况下，适用“逾期不予答复视为认可”确定工程价款，需要进一步证据支持。

　　最后，根据现有证据，按照[2007]工联字第013号《技术联系单》记载并以阳光公司逾期答复的竣工结算文件中确定的6495.1309万元结算工程价款，可能造成双方当事人利益失衡。本案C1标合同投标价为1427万余元，C2标合同投标价为1367万余元，C1、C2标总投标价约为2794万元，这与李天明一方提供的竣工结算文件确定的6495.1309万元相差3000多万元。即使考虑本案工程存在增加、变更等因素，在没有其他证据充分证明这种差距的合理性之前，直接适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条确定本案工程价款，可能造成双方当事人利益失衡。