【中文摘要】党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调之所以会成为一个问题，在于它是党规与国法关系问题的直接理论延伸，是法治体系统一性的必然需求，是治理实践问题的理论反射。将党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调置于实在规范、制度事实和规范价值三大论域，通过规范实证、社会实证与价值实证三种论证方法的综合运用，极大地提升了党内规范性文件和行政规范性文件衔接协调问题的研究宽度和厚度，开拓出前所未有的理论视野。两种规范性文件衔接协调的主要方式有：党内规范性文件指导行政规范性文件制定或作为制定依据；通过党政联合制定规范性文件实现两种规范性文件融合统一；党内规范性文件与行政规范性文件重要内容的耦合；通过行政规范性文件贯彻执行党内规范性文件的决定或精神；党内规范性文件作为行政规范性文件的论证手段或解释的语境材料。两种规范性文件衔接协调方式的丰富性，从一个侧面证明了党内法规体系和国家法律体系之间紧密的相互依存关系。
【全文】
一、问题的提出与简要分析
在全面依法治国、建设社会主义法治国家的过程中，公共权力机关输出治理行为的合法依据及其彼此间合理关系问题，历来是一个事关法治体系能否良性运作的重大问题。中共二十大报告要求，“完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力”“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”“扎实推进依法行政”，党要依规治党、政府要依法行政，则宪法法律和党内法规两大制度体系自身的建设质量与衔接协调程度，就成为必须认真对待的法治体系建设的重要环节。这其中，作为党内法规体系与法律体系之具体化规范形态的党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调尤其具有重要的实践意义，因为这两类规范性文件分别是依规治党与依法行政行为的数量最多的直接依据，并且这两类规范性文件在具体治理实践中存在复杂的交织关系，对于法治体系的运作质量和效果产生显著影响。因而，深入探究党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调问题，不仅必要，而且殊具经世济用价值。
就具体缘由而言，党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调问题之所以在国家治理体系中具有基础性、枢纽性节点的地位，就在于它与如下三个问题存在着密切关联：
首先，党内规范性文件与行政规范性文件的关系问题是党规与国法关系问题的直接理论延伸。关于党内法规与国家法律的关系问题，国内学界进行了深入系统的讨论并取得了重要的理论进展。学者普遍赞成，党内法规是管党治党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，而国家法律则是由国家强制力保证实施的、具有普遍约束力的行为规则，两个规范体系都是治国理政的规范依据，都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分；二者之间具有体系共存的相容性、价值追求的同向性、具体规范的无矛盾性、行为指引的连贯性等密切关联，从而能够内在统一于中国特色社会主义法治体系并为国家治理共同提供规范基础。但党内法规毕竟不是法律而且显著地区别于法律：“党规与国法的概念与外延有别，党规是国法的权威渊源但终究不是国法，党规无论在概念与基本特征、制定与修改方式、效力范围和制裁方式等方面，都与国法存在清晰而确定的区别。因而，在制度建设与制度实践中，必须注意‘党规的归党规，法律的归法律’”。这提示我们，党内法规与国家法律之间这种既有紧密关联又有显著分野的关系特征，必然会传递到作为二者各自“动态体系”产物的党内规范性文件与行政规范性文件的关系之上，或者说，党内规范性文件与行政规范性文件的关系就是党规与国法关系问题的直接理论延伸和必然结论。具体来说，它意味着：第一，根据规范法学“法的动态体系”原理，党内规范性文件是党章和党内法规的派生物和具体体现，行政规范性文件是法律、行政法规和政府规章的派生物，因而二者都是“个别规范”，都是“法律秩序”的组成部分，具有合法地位和规范功能；第二，根据“不抵触”原则，所有党内规范性文件都不得与上位的党内法规和党章相冲突，所有的行政规范性文件都不得与上位的法律、法规、规章和宪法相冲突，如此则存在于党内法规与法律、行政法规、政府规章之间的“规范间关系”——包括一致、冲突、矛盾和不一致，都会逻辑地传递到党内规范性文件与行政规范性文件的关系中去；第三，作为前述推论的必然结果，党规与国法关系问题必然演绎出党内规范性文件与行政规范性文件衔接协调的必要性。因而，党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调，就具有了理论上的必然性与必要性，这一问题的解决，对于法治体系自身的健康和持续发展都具有不可替代的价值。
其次，党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调是法治体系统一性的必然需求。党内法规和党的规范性文件分属两个不同的制度体系，前者属于以党章为统领的党内法规制度体系，后者属于以党的主张为统领的党的政策制度体系。此处旨在强调党内法规和党内规范性文件在功能定位上存在实质性差异，主要体现在“党内法规的功能定位侧重于建章立制，立规矩定遵循；而党的规范性文件的功能定位侧重于统一思想认识、明确目标任务、作出部署安排、出台政策措施、提出工作要求。”二者一直在依规治党实践中处于分工合作的关系之中。中共十八届四中全会将形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系建设目标，完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系共同构成中国特色社会主义法治体系；中共十九届四中全会肯定和延续了这一法治理念。在学者看来，“这既体现了中国共产党人对于法治的理解和‘中国之治’的特色所在，又展示了一幅现代社会法治规范功能分化的理论图景。做好党内法规同国家法律的衔接和协调工作，实质上就是在两个子系统自主运行的基础上，推动两者互容、统一于中国特色社会主义法治体系之中，形成协同促进、相互保障的格局。”不仅如此，党内法规与国家法律的复杂勾连关系，还表现在：“将党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，对国家法律起到补充和具体化的作用。也就是说，它在理论上可以成为国家法律的一种非正式法律渊源。”概言之，党内法规与国家法律作为中国特色社会主义法治体系规范基础之“双轮”，是缺一不可的，它们在中国法治建设和国家治理中分别发挥着不同的功能，形成相对独立的子系统；但同时，二者之间又相互构成渊源关系与共生关系，党内法规是国家法律成长的重要动因和质料基础，并以国家法律为其效力机制的“外部保障”，而国家法律则以党内法规尤其是党章为其“权威渊源”，并在党章的指导下不断拓展法律之治的深度和广度。党内规范性文件和行政规范性文件分别作为党内法规和国家法律的派生物和具体化体现，在具体的治理实践中自然应当服从上述逻辑定位，既要分别承担起不同的治理功能，形成相对独立的规范子系统，同时又要互相支持、互相提供资源，共同为法治秩序的塑造再生产微观规范基础。就此而论，党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调就是法治体系建设和法律秩序塑造必须重点对待和先行解决的重要问题，没有党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调的基础与前提，对健全法治体系与良好法律秩序的追求无异于缘木求鱼。
最后，党内规范性文件与行政规范性文件的关系问题是治理实践问题的理论反射。党内规范性文件与行政规范性文件都是直接指导或应用于管党治党和国家与社会治理的规范依据。根据笔者梳理，其在规范治理实践的过程中，会较为普遍地遇到以下三个方面的现实问题：其一，党内规范性文件能否成为具体行政行为的直接依据？或者说，依据党内规范性文件做出的具体行政行为是否具有法的效力？在实践中，党内规范性文件有效管辖事项并不仅仅限于党内事务，“绝大多数党内法规并不直接规范国家机关和公职人员，只有依党管干部原则和党政合署原则而制定的党内法规可以直接约束国家机关和公职人员”，那么，根据党管干部原则和党政合署原则而制定的党内法规就能够规范国家机关及其工作人员从而对非党机关和非党人员产生“外部效力”。如此，根据此类党内法规制定的党内规范性文件，自然就会对非党机关和非党人员产生外部效力，这样一来，此类党内规范性文件与相关行政规范性文件的界限，以及这两类规范性文件的衔接与协调，就会成为一个非常现实的问题。其二，党的机关和行政机关联合发布的规范性文件，一般情况下，会被认定为党内规范性文件，在此类文件内部以及与相关行政规范性文件之间，都会存在规范条款的衔接与协调问题。特别是，党政联合发布的规范性文件一般不会受到行政与立法部门的合法性审查，而且很难受到司法部门提起的附带审查。这就会导致一个问题：党政联合发文如何才能做到与那些能够受到立法、司法和行政部门审查的行政规范性文件衔接协调？仅靠党内的合规审查显然解决不了党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调问题。其三，党内法规在司法过程中被引用，已经不是什么罕见现象。有学者指出，“在司法实践中，党内法规不仅作为当事人的诉讼依据，法官有时也会在司法判决的推理部分，特别是在行政案件中引用它们。随着时间的推移，在判决中引用这些条例的情况越来越频繁。”逻辑地推论，既然党内法规可以在司法过程中被当事人和法官引用，作为其具体化存在的党内规范性文件自然也具有被司法过程引用的可能性和合理性。尽管温州中院在“章崇建诉鹿城区执法局未登记房屋违法建筑认定案”判决中指出，“《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》是温州市委办公室和市政府办公室共同发文，发文字号为党的机关文号，属党内规范性文件，不能作为行政机关执法依据。”但这一判决并不能妨碍党内规范性文件在司法过程中被引用，因为其判断存在内在不合理性，即它忽视了此类规范性文件中存在数量众多的行政规范条款。即便它暂时不能作为审判规范形成的依据，它依然可以在法官证明案件事实和法律推理过程中得到合理引用。那么，只要法官在行政案件审理中引用党内规范性文件——无论是用于做出判决、证明事实，还是用于法律推理，都可能面临处理党内规范性文件与行政规范性文件之间的衔接协调关系的问题。
综上所述，无论从党规与国法关系问题推演，还是从法治体系统一性的要求出发，抑或是从法律实践对党内规范性文件与行政规范性文件的顺畅合理关系的需求来看，厘清并处理好党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调关系，都具有相当的必要性乃至紧迫性。
二、党内规范性文件与行政规范性文件衔接协调的论域与方法
从以往法学界对党内法规与国家法律衔接协调问题的研究来看，绝大部分研究者都是在一种类似“法条主义”的视野下展开研究的。按照学者对“法条主义”的文义解释，法条主义指向法官立场的对法条的理解与适用活动，其通常的主张是：所有被法律所调整的问题及其争议都应尽可能依照预先确立的具有高度一般性和清晰性的规则来解决，原则上不允许法官背弃或超越法条，而强调法律实践判断活动应当满足“法官受法拘束”的要求。在党内法规与国家法律衔接协调问题上的“法条主义”则意味着：它是通过制定、解释或适用的技术方法消除党内法规和宪法法律两种规范之间存在的矛盾、冲突、不一致以及规范缝隙的法治实践或学术研究活动。就前者而言，如宪法规定中华人民共和国各政党都必须在宪法和法律的范围内活动，而党章规定各级党组织和党员都必须在宪法和法律范围内活动，两者在内容上达成了一致性，这是典型的经由立法立规达成党内法规与宪法衔接协调的实践活动；就后者而言，有学者在其学术论文中就党内法规与法律之间如何达成衔接协调进行了基于“内涵与外延、形式与渊源、制定修改的主体与程序、效力范围与制裁方式以及规范的层级等五个方面”的分析，这是典型的关于党内法规与法律衔接协调的学术活动。毫无疑问，这两种力图推进关于党内法规与法律衔接协调的专业技术活动，都带有明显的“法条主义”的印痕；即便那种声称对“党内法规在整个中国特色社会主义法治体系中的功能地位、党内法规体系自身的发展逻辑以及党内法规体系内部的关联结构等问题”做出“基于系统论的思考”的学术分析，其中心和落脚点依然在于“法条”并致力于促进“法条间的协调”。当然，从规范秩序等级上看，无论党内规范性文件还是行政规范性文件都被排除在正式的法规序列之外，即党内规范性文件不被作为党内法规的存在形式，行政规范性文件也不被作为法律的表现形式；而从外在形态上看，无论党内规范性文件还是行政规范性文件都不具有党内法规和法律所普遍采用的条款形式，“规范性文件主要采用段落形式表述，一般包括阐明重大意义、明确指导思想、确定工作目标、提出政策举措、加强组织保障等几个部分。规范性文件在表述方式上，通常采用‘重要意义—指导思想—遵循的原则—方法、方式’这样一种较为严谨的逻辑结构。”但这些区别都不是根本的和本质性的。关键的本质之处在于，同为规范性文件，党内规范性文件与行政规范性文件共享着作为法的本质的“规范性”内核——涉及规范对象的“权利/义务”，“具有普遍约束力，在一定期限内反复适用”，只不过，对于党内规范性文件而言，它所涉及的是党员的义务和权利，对于行政规范性文件而言，涉及的是公民、法人和其他组织的权利与义务。因而，对于党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调关系的研究，就不能仅仅囿于“法条主义”的形式主义研究论域，而应当同时覆盖“法的规范性”所指向的三大论域，主要是实在规范的论域、制度事实的论域和规范价值的论域，如此则党内规范性文件与行政规范性文件的衔接与协调问题，就需要在价值实证、社会实证和规范实证三大方法论下分别展开，从而拓展论域和资源支持。
（一）实在规范论域与规范实证
从规范法学的视角来看，无论党内规范性文件还是行政规范性文件，在其段落表述的形式背后，真正支撑起其“规范性文件”属性的实在规定乃是包含权利义务设定的行为规范本身。因而，只有它们才是规范性的存在，才是实在规范的具体表现形式。这样一个判断，适用于法律规范，也同样适用于党内法规，当然也可以适用于规范性文件。那么，从规范法学视角进入，引入规范分析方法对党内规范性文件与行政规范性文件衔接协调问题予以规范分析，应当是一个恰当的选择。规范分析的要义在于，“规范分析所针对的只能是表达行为之‘应当’指向的法律规范或法律命题；在区分‘规范’的‘价值’和‘应当’意义的视角下，规范分析只以固化了特定价值的实在法为自身对象，而拒绝对法律进行正义与否的评价。”从规范分析所使用的具体分析方法来看，“规范分析作为规范法学的总体性分析方法，乃是一个由多种具体方法有机结合而成的方法体系。规范分析既不以规范法学家已经使用过的诸多具体方法如概念分析、逻辑分析、语言分析和描述方法为限度，也自然不会拒绝对那些能够促进规范法学创新与发展的新方法的创造性运用。”从规范法学发展至今所使用的分析方法来看，概念分析、逻辑分析和语言分析是规范分析最经常使用的方法，这些方法具有各自的分析技术，但同时又都有着“描述性”的共同特征，因而可以说，规范分析注重以概念分析、逻辑分析和语言分析为技术手段，同时又以描述性去展现分析的过程和概观，以将被分析对象的客观意义和内在关系逻辑地展现出来。
在规范分析方法视野下，分析党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调，既需要将作为分析对象的两类规范性文件的规范含义（客观意义）和规范结构予以揭示，也需要对二者之间的衔接协调关系与逻辑结构进行分析描述，唯此才能够将不同类型规范间的衔接协调关系状况真实地呈现出来。这里以关于推动深圳建设中国特色社会主义先行示范区的一个党内规范性文件和一个行政规范性文件的相关规定为例，做出规范分析示范：党内规范性文件《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（2019年8月9日）第二部分（五）明确要求“加快构建现代产业体系”，在此总体要求下对未来通信高端器件、高性能医疗器械、智能经济、健康产业、金融服务、数字货币研究与移动支付等产业的发展提出了一系列具体要求。通过对“现代产业体系”的概念分析，可以认为其所列举的产业均属于该概念的外延所指。“加快构建现代产业体系”则是对深圳特区科予的“义务（责任）”，如此该党内规范性文件（五）的含义和规范结构、实体内容就很清楚了，它科予深圳特区加快发展包括未来通信高端器件等现代产业体系的任务和责任。作为落实该党内规范性文件的行政规范性文件，《国家发展改革委、商务部关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》（发改体改〔2022〕135号）在其大部分规范内容中，对“加快构建现代产业体系”这一义务性内容进行了具体化规定，第一部分至第六部分分别对先进技术应用、金融投资领域、医药健康领域、教育文化领域、交通运输领域和其他重点领域的产业体系的构建和市场准入做出了详细具体的规范，这些产业都属于前述党内规范性文件所提出的“现代产业体系”的范畴，可见该行政规范性文件对上述诸产业体系构建与市场准入的规定，与前述党内规范性文件的相关规定在客观意义上完全符合，在外延指向上完全对应，后者是对前者的具体化、执行性规定。有了这样的规范分析基础，再对两种规范性文件之间是否成立衔接协调关系以及成立何种衔接协调关系做出判断，将不再是一件令人感到困难和困惑的事情。
（二）制度事实论域与社会实证
法律、党内法规和规范性文件不仅都是“应然性”实在规范，也都是“实然性”的社会制度事实。制度法学家将世界上的事实分成两类，一类是能够为我们的感官所感觉到的、客观存在的、在空间上延展和时间上延续的自然事实，他们称之为“原始事实”；另一类是由人类按照既有规范有组织地开展社会实践活动所产生的制度性后果，这种事实并不占据时间和空间，但会对人类的社会生活形成规范性约束，且其本身就是作为人类社会实践活动的制度性事实而存在。就此而言，“一个命题的正确性不仅取决于世界上某些行为或事件的发生，而且取决于将规则适用于这些行为或事实的话，则就是一个制度事实的命题。”因而，“制度事实是以一种特殊方式出现的复杂事实：它们是有重要意义的规范构成物。而且与此同时它们作为社会现实的因素存在。只有被理解为规范的精神构成物而且同时被认为是社会现实的组成部分时，它们才能得到承认。”作为人类社会有组织的社会实践活动，依规治党和依法治国本身就是众多制度事实的集合体，其中每一种按照党内法规、宪法法律和规范性文件实施的社会实践活动，都是这种制度事实的体现和必要组成部分，这种依照规范进行的社会实践行为本身就是规范寓于其中的制度性事实存在，就是宪法法律规范、党内法规规范和规范性文件规范的一种社会存在形式和“社会事实”，因而它们就必然是能够通过社会实证方法进行观察、描述、解释和论证的客观对象。
与规范实证着眼于制度规范的应然性存在和规范性内容不同，社会实证瞩目于制度规范的实然性存在和事实性内容，“有别于传统法学研究方法，法的社会实证研究则是一种‘眼睛向下’，关注社会事实的研究方法。”社会实证的要义在于，它将对法律、党内法规等社会规范实存的分析置于社会背景之中，把它当做社会问题的一部分来看待，并且与其他社会事实一样需要对之进行基于社会实践因素的解释，“当法律规范被作为普遍意义上的规范时，我们不能根据法律规范调节行为、维持社会整合的实际功效来定义它，而只能根据法律规范所表现出来的调解或整合的显功能来定义它。因此，社会学视野中的法律概念并没有忽视对规则的研究，相反，它对法律规范所宣称的目标与其实际效果和结果进行区分。社会学的这一研究取向超越了对法律的道德理解和内在视角的理解，把社会学的法律分析置于多个相关的维度之中。”由此可见，法律的社会实证分析注重的是对法律规范在社会实践中产生的实际效果和现实影响进行事实性的描述分析，而非对之做出价值判断和具有应然性指向的分析。尽管学者对这种追求纯粹客观事实判断的分析方法不无讥讽——“社会实证研究者坚持把法学的研究对象定位于“事实”，回避价值问题，把事实与价值相对立，试图以实证研究包打天下，这实际上是一种‘科学主义’情结在作祟。”但是不容否认，将法律、党内法规和规范性文件置于“制度事实”论域予以社会实证分析，对于考察相关制度规范的社会实施效果、对于分析制度实践中的不同规范之间的衔接协调具有不可替代的意义。
对党内规范性文件和行政规范性文件的衔接协调予以社会实证的一个最常见的现实场景，是一个为党内规范性文件所规范的行为，同时也被一个行政规范性文件所规范，在这种情况下，对党内规范性文件和行政规范性文件的衔接协调关系的研究，就不仅要在规范实证的层面分析两种规范的意义及其衔接协调的条件与情形，还能够观察执规实践与行政执法实践之间的事实性对应关系，可以对之做出社会实证的分析，衡量和判断规范实证得出的结论是否能够在社会实证分析中得到验证并分析其原因任何社会规范的生命都在于经验和实施，只有规范实证与社会实证之间能够实现相互印证，才能够证明法治体系的实效和生命力。
（三）规范价值论域与价值实证
法律和党内法规既不仅仅是纯粹规范性的存在，也不仅仅是制度事实性的存在，毋宁说它们是结合了规范形式、制度事实与价值实体的复合性存在。因而，对法律和党内法规及其派生物规范性文件的衔接协调问题，就不仅要进行规范实证分析和社会实证，还应对之进行价值实证分析。作为一个非常重要的前置性问题，则必须区分法律价值与社会价值、法律正义与社会正义，否则就会与社会事实论域及其社会实证方法不能完全区分。法律和党内法规制度本身都包含着自身的价值体系，凯尔森曾做出过这样的区分：“法律规范之可被适用，不仅在于它由机关所执行或由国民所服从。而且还在于它构成一个特定的价值判断的基础。这种判断使机关或国民的行为成为合法的（根据法律的、正当的）或非法的（不根据法律的、错误的）行为。这些是特定的、法律上的价值判断。其他价值判断关系到法律本身或创制法律的人的活动。这些判断宣称立法者的活动或其产物，即法律，是正义的或非正义的。法官的活动的确也被认为是正义的或非正义的，但这只是在他创制法律的能力起作用时才是这样。当他只不过是适用法律时，那么他的行为，就像从属法律的那些人的行为一样，被认为是合法的或非法的。对一定行为是合法或非法的判断中所包含的价值表语，在这里，就被称为‘法律的价值’，而对一个法律秩序是正义的或非正义的判断中所包含的价值表语，则称之为‘正义的价值’。宣称法律价值的陈述是客观价值判断，宣称正义价值的陈述是主观价值判断。”在这段话里，凯尔森做出了两个著名的区分：一是“法律的价值”不同于“正义的价值”，前者是内在于法律制度的实在法价值，后者是公众持有的外在于法律的“社会价值”；与之相关联，基于法律之内价值做出的判断是实证的“客观价值判断”，而基于社会正义价值做出的判断则是“主观价值判断”。对于法律的执掌者法官的司法裁判行为而言，“司法裁判只遵从同法律保持同质性的那一部分道德”，“这是司法裁判得到认可的唯一方式。”这一原理同样适用于党内法规和两种规范性文件，一般情况下基于前述规范体系的判断只能在各自价值体系的基础上做出，其各自包含的原则和规则都体现和渗透着自身的价值体系。法律和行政规范性文件建基其上的自由、平等、民主、人权和法治价值自不必多言，就党内法规和党内规范性文件而言，党内法规价值体系是其价值基础，主要是指其中的实体价值（对应于“形式价值”）即“党内法规的目的价值”，“全心全意为人民服务”就是一个重要体现——“党内法规反映了中国共产党绝大多数党员乃至全党的意志和利益，而全党的意志和利益是‘绝大多数甚至是全体人民的意志和利益’的集中反映，这与国家法律反映了全体人民的意志和利益殊途同归”。
可见，对于党内规范性文件和行政规范性文件的衔接协调而言，价值判断问题是一个绕不过去的领域，如此则价值实证——即以规范自身包含的价值为基础对党内规范性文件和行政规范性文件的衔接协调做出具有价值取向的分析和判断，就是一种不可缺少的重要方法了。在使用价值实证方法处理党内规范性文件和行政规范性文件的衔接协调问题时，价值对接是二者之间相关规范衔接协调的前提性问题，诚如有学者指出的，“党内法规与国家法的协调至少包括基本精神的融通、基本制度的衔接、避免和消除冲突三个层面。”这里的“基本精神的融通”已经包含价值在其中了。将价值纳入党内规范性文件和行政规范性文件的衔接协调问题领域并以价值实证为其基本方法，不仅为研究此类问题开拓了论域和思维方法，还在更高的维度有助于法治体系建设质量的提升。
在实在规范、制度事实和规范价值三大论域，通过规范实证、社会实证与价值实证三种论证方法的综合运用，极大地提升了党内规范性文件和行政规范性文件的衔接协调问题的研究宽度和厚度，在探究两种规范性文件衔接协调的具体机制方式中，将有助于在思维路径、论证方法和具体素材等方面开拓出前所未有的理论视野。
三、党内规范性文件与行政规范性文件衔接协调的方式
通过前文对党内规范性文件与行政规范性文件衔接协调之论域与方法的阐述，有助于推论出两种规范性文件衔接协调的主要路径，主要包括通过精神价值的贯彻指导、规范实施的事实性融合、规范间的协调一致等具体路径，这些路径的存在显然与论域和方法的开拓存在密切勾连；同时，同一路径也可以有不同的多个具体方式，如规范间的一致性既可以是平行规范间的，也可以是上下级规范间的，规范间的协调一致既可以是包含关系，也可以是同一关系，而后者则多以“规范耦合”的形式得以体现。概括起来，党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调至少可以表达为以下五种具体方式：
（一）党内规范性文件指导行政规范性文件制定或作为其制定依据
中国共产党是中国法治建设事业的领导力量，中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，这既是一个宪法制度的事实性判断，也是一个具有法定性的应然判断，从两个方面彰显了中国共产党对于中国社会主义法治建设事业的根本意义。依规治党是依法治国的基础，为依法治国和宪法的实施提供政治保障。党的十九大修改党章并且体现了坚持和完善党的领导、中国特色社会主义制度的基本方略，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将习近平新时代中国特色社会主义思想、中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征以及监察体制改革的成果入宪，学者认为，这“充分体现了党章的政治方向指引作用，体现宪法与党章的协调一致。”在党领导人民制宪、党章指导政治方向的总体法治架构下，既要求党必须在宪法法律框架内活动，“党必须在宪法和法律范围之内活动，这意味着作为党的制度建设和纪律建设核心内容的党内法规建设应当在宪法、法律之内开展。从而，党制定和实施党内法规的活动必须依照宪法、法律并与宪法、法律保持一致，党内法规因而就是宪法、法律在党的治理方面的具体化”，这是“法治中国”的核心必要内容；同时，又必须坚持党章和党内法规对于宪法法律的政治指引作用，其基本根据在于，“在中国特色社会主义法律体系内，政府不仅是法律之下的政府，同时也是中国共产党领导下的政府，人民政党的本质要求行政机关即使面临法律缺位的制度窘境也不得以‘无法律则无行政’作为怠于规制的理由，而是要采取积极行动”。党—政关系逻辑决定党规—国法关系逻辑，以此类推，必然意味着：对于行政机关而言，要坚持上级党委发布的党内规范性文件的指导；在同级别的党内规范性文件和行政规范性文件之间，前者对后者具有指导作用。因而，党内规范性文件指导行政规范性文件的制定或者行政规范性文件以党内规范性文件为制定依据，就是一个必然合理的结论了。
党内规范性文件对于将党的领导贯彻到各级党组织和党政机关中去，发挥着重要且日常性作用。从既有的制度经验来看，“实践中，通过制定和下发规范性文件的形式，将党的政策和主张传达落实到各级党组织的工作中，已经成为实现党的领导的重要途径。”不仅如此，党内规范性文件指导行政规范性文件制定或者行政规范性文件以党内规范性文件为制定依据的事例并不少见。例如，行政规范性文件《国家发展改革委、商务部关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》（发改体改〔2022〕135号）在文件制定依据方面的表述是：“按照《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》和《建设高标准市场体系行动方案》部署要求，为进一步支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，加快推进综合改革试点，持续推动放宽市场准入，打造市场化法治化国际化营商环境，牵引带动粤港澳大湾区在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，经党中央、国务院同意，现提出意见如下……”，这是中央部委行政规范性文件明确申明以党内规范性文件作为制定依据的显例。在地方行政规范性文件制定中，这种情况更为常见，例如，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》，云南省去年发了云南省民政厅关于公开征求《关于规范村级工作事务、机制牌子和证明事项的实施意见（征求意见稿）》意见的公告；天津市则发布了《天津市规范村（社区）组织工作事务、机制牌子和证明事项实施方案》，这一文件明确载明发布机构为天津市民政局，发文字号为“津民发〔2023〕3号”。只不过，在此所引用的党内规范性文件都是党政联合发文，党政联合发文在当前体制下基本上都被识别为“党内规范性文件”，因而并不影响我们前文提出的“党内规范性文件指导行政规范性文件制定或作为制定依据”这一判断的成立。
将党内规范性文件作为行政规范性文件的制定依据，不仅已然成为常规做法，而且还在各级政府关于行政规范性文件的管理文件中得到体现。如《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）在“指导思想”部分就明确指出，“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，维护国家法制统一、尊严、权威，加快建设法治政府，提高政府治理能力。”从中可见，以党内规范性文件作为行政规范性文件的指导思想或制定依据，是以各级政府和行政机关贯彻落实“党的主张”和“党的决定”的形式得到体现的，而“党的主张”和“党的决定”一般都以“决定”“决议”“意见”等党内规范性文件的形式发布。再如，《江苏省行政规范性文件管理规定》（2022年6月24日）确定的“行政规范性文件的制定和监督管理工作”应当遵循的原则之第一条规定：“坚持党的全面领导，重大的行政规范性文件，应当按照有关规定，及时报告同级党委（党组）。”可见，行政规范性文件的制定都必须遵循党的领导原则，以贯彻执行“党的主张”和“党的决定”、实现党的奋斗目标为基本追求，那么，坚持以党内规范性文件及作为其上位法的党内法规作为行政规范性文件的指导或制定依据，自然就是题中应有之义了。
（二）通过行政规范性文件贯彻执行党内规范性文件的决定或精神
通过行政规范性文件贯彻执行党内规范性文件在国内是一种常见的政治现象，特别是，“中国共产党关于治国理政的各项主张大多体现在党的全国代表大会的政治报告、中央全会决定以及党的中央组织制定的相关规范性文件之中。”每当中国共产党代表大会和全会的决定发布，对它们予以贯彻执行的行政规范性文件就会大量出台。即便对于党政联合发文，也存在一个下级行政机关贯彻执行的问题。根据文件制发功能的不同，“党内规范性文件”类的党政联合发文可划分为“政策指导型”党政联合发文与“政策实施型”党政联合发文，对于其中的“政策指导型”党政联合发文，下级党政机关联合出台“政策实施型”党政联合发文或下级行政机关单独出台行政规范性文件对之贯彻执行，都在合理范围之内，实践中两种情况都有可能发生，但一般以下级党政机关联合出台规范性文件的形式居多。
关于第一种情形，《国务院关于印发〈国务院工作规则〉的通知》（国发〔2023〕7号）第二条申明该规范性文件的一个重要目的在于“……全面贯彻落实党的二十大精神和党中央决策部署，严格遵守宪法和法律法规，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，努力建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府……”，因而此规范性文件可以视为通过行政规范性文件贯彻落实党内规范性文件（《中共中央关于认真学习宣传贯彻党的二十大精神的决定》）的一个例证。关于第二种情形，国家发展改革委、商务部以行政规范性文件贯彻执行党政联合发文《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（2019年8月9日）第四部分（十四）规定：“支持深圳高等教育和职业教育改革发展。教育部和深圳市探索实施中外合作办学项目和不具有法人资格的中外合作办学机构部市联合审批机制。放宽外籍人员子女学校举办者市场准入，允许内资企业或中国公民等开办外籍人员子女学校，促进内资企业吸引外籍人才。支持深圳筹建海洋大学、创新创意设计学院等高等院校。支持社会力量通过内资独资、合资、合作等多种形式举办职业教育，推动产教深度融合，优化社会资本依法投资职业院校办学准入流程。”。《国家发展改革委、商务部关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》（发改体改〔2022〕135号）第五部分（十三）则针对前述规定的相关内容做出了细化规定：“支持深圳在教育体制改革方面先行先试，高标准办好学前教育，扩大中小学教育规模，高质量普及高中阶段教育。充分落实高等学校办学自主权，加快创建一流大学和一流学科。建立健全适应‘双元’育人职业教育的体制机制，打造现代职业教育体系。”
通过上述两个案例可知，以行政规范性文件贯彻执行党内规范性文件的决定或精神，既是行政规范性文件具体化党内规范性文件的一种形式，又是行政规范性文件与党内规范性文件衔接协调的一种具体方式，行政部门在具体化党内规范性文件并予贯彻落实的过程中，实现了两个层面的与党内规范性文件的衔接协调：一方面，行政部门通过行政规范性文件对党内规范性文件予以细化和具体化，需要对前者的具体规定通过一个或多个行政规范性文件以更加细化的规定做出对应性表述；另一方面，行政部门还需要通过实践活动将书面表达的这些具体规定体现出来。这就意味着，党内规范性文件的内容不但能够得到本真的具体化再现，这种再现当然是与党内规范性文件的原有规定相一致的；而且在对之贯彻执行的过程中，党内规范性文件的原有内容在社会实施意义上得以对象化，从而行政规范性文件对党内规范性文件的贯彻执行在学术视野下就是一个规范实证与社会实证相结合的过程。当然，既然要通过行政规范性文件贯彻执行的内容包括党内规范性文件的决定和精神，那么对其价值因素的考量也是不可缺乏的，如此则价值实证的要素亦然包含其中。
（三）党内规范性文件与行政规范性文件重要内容的耦合
党内法规与宪法法律文件之间的规范耦合——“党政系统间的结构耦合”，被认为是实现二者之间衔接协调的重要途径。因为，结构耦合的本质是一个系统能够持续地以它的环境的某些特质为前提的信赖体系，“就是两种事物共享一个结构，或者一种事物共存于不同的系统中。”“结构耦合并不能够改变每个功能子系统的自主性，使各功能子系统变得完全步调一致，即达到‘同步化’状态。”党内法规与国家法律作为两个相对独立的法治规范子系统，基于法治体系的统一性要求，必须在基本精神和重要条款方面达成一致性，其间的规范耦合就是实现这种统一性的基本方式。因而，结构耦合并不是两个系统之间的偶然关系，对处于结构耦合关系的诸相关系统而言，结构耦合是必要的和构成性的，它定义了各自系统的过程特征和系统自身。按照学者的观点，国家法律体系和党内法规体系的结构耦合可分为“静态结构耦合”和“动态结构耦合”两种基本形态。前者通过国家法律系统中的根本法宪法与党内法规系统中的根本规范党章的具体规范的啮合实现一致性连结；后者则借助于国家法律和党内法规在实施体系、监督体系和保障体系中的动态调试与互动达成一致性对应。通过大量规范系统的静态与动态的关照对应，能够推动党内法规和国家法律的制度规范之间的相互照应、相互融合和相互补充，从而为两大法治规范体系的统一性和系统功能的发挥创造条件。“国家法律体系与党内法规体系借助两者之间的耦合关系构成一个逻辑自洽的循环体，由此，国家法律与党内法规两者之间的关系并非二元对立，而是在保持差异性的基础上相互依存，这种逻辑关联使得中国特色社会主义法治体系形成了一个‘多元的、动态的、耦合的平衡结构’”
国家法律体系和党内法规体系的结构耦合关系原理完全适用于对党内规范性文件与行政规范性文件之间衔接协调关系的研究，不仅在于二者都是法治体系和规范秩序的有效延伸，还在于它们共同承担着具体法治秩序建构的基本任务，因而必须在关键与核心问题上达成协调关系。党章与宪法之间耦合的一个典型实例是，宪法规定中华人民共和国各政党都必须在宪法和法律的范围内活动，而党章规定各级党组织和党员都必须在宪法和法律范围内活动，两者在内容上实现了耦合。党章中党的指导思想的与时俱进，往往牵引着宪法中国家指导思想的修改；而宪法的一些重要的制度规定，又往往会成为党章的重要内容。在党内规范性文件与行政规范性文件之中，存在数量最大、居于主要地位的规范性设定，是关于党员义务/权利和公民权利/义务的规范。对于党内规范性文件及其所在的党内法规系统来说，其通过“合规/不合规”二元符码对来自国家法律系统的信息进行编码和筛选，对合规者则通过规范修改和规范解释的路径予以吸收；对于行政规范性文件所在的国家法律系统而言，则是通过“合法/非法”的二元符码对来自党内法规系统的信息进行编码和筛选，如对党员义务/权利的规定，只要相关规定符合“合法”的符码判断，则国家法律就可以予以吸收。由此可见，通过党员义务/权利和公民权利/义务的规定可以实现党内法规系统与国家法律系统之间的结构耦合。经过两个系统规范间的静态耦合的观照和动态耦合的促进与啮合，同处统一法治系统之下的大量规范系统之间、党内规范性文件与行政规范性文件之间，在一系列核心关键规范性要求方面日益达成良好的衔接协调关系状态。在此试举一例：2022年3月25日，中共中央办公厅发布了党内规范性文件《关于加快建设全国统一大市场的意见》，“从全局和战略高度为全国统一物流大市场提供了行动纲领”；2022年5月17日国务院办公厅发布了《关于印发“十四五”现代物流发展规划的通知》（国办发〔2022〕17号），“统筹发展和安全，提升产业链供应链韧性和安全水平，推动构建现代物流体系。”从这两个规范性文件的制定目的看，都属于推动市场体系建设内容的文件，从对两个文件主体内容的范围来看，“全国统一物流大市场”包含“现代物流体系”，因而两个规范性文件对涉及的共同内容部分做出了对应性规定，从而使得两个规范性文件之间在诸多内容上存在“耦合”。试举其中三项：党办文件提出：“推动国家物流枢纽网络建设，大力发展多式联运”，国办文件规定：“深入推进国家物流枢纽建设，补齐内陆地区枢纽设施结构和功能短板”；党办文件要求：“大力发展第三方物流，支持数字化第三方物流交付平台建设，推动第三方物流产业科技和商业模式创新，培育一批有全球影响力的数字化平台企业和供应链企业，促进全社会物流降本增效”，国办文件强调：“吸引第三方物流企业进驻并提供专业化、社会化物流服务。发展生产服务型国家物流枢纽，完善第三方仓储、铁路专用线等物流设施，面向周边制造企业提供集成化供应链物流服务”；党办文件申明：“加强应急物流体系建设，提升灾害高风险区域交通运输设施、物流站点等设防水平和承灾能力，积极防范粮食、能源等重要产品供应短缺风险”，国办文件明确：“坚持总体国家安全观，提高物流安全治理水平，完善应急物流体系，提高重大疫情等公共卫生事件、突发事件应对处置能力，促进产业链供应链稳定。”从以上对照可见，两大规范性文件在多项重要内容上的耦合性程度还是相当高的，从而形成了紧密的衔接协调关系，再次印证了党内规范性文件与行政规范性文件在法治体系建设方面达成的相互支持、相互促进的良性架构。诚如有学者指出的，只有当我们的研究对象为两种不同的规范时，才存在衔接的问题。对此应予补充的是，党内规范性文件与行政规范性文件规范内容的耦合，应是以两种规范性文件属于同等效力层级为前提的。在当下中国党-政结构体制下，这种情形的发生概率较低，因为存在较多内容耦合的两个文件被一个党政联合发文代替可能是更好的方案；但不能否认耦合情形的出现仍然存在相当的可能性。这里例举的中共中央办公厅发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》和国务院办公厅发布的《关于印发“十四五”现代物流发展规划的通知》的内容耦合现象，可算是其中难得一见的适格案例。
（四）通过党政联合制定规范性文件实现两种规范性文件融合统一
党政联合发布的“党内规范性文件”或曰“党政联合发文”，是党内规范性文件与行政规范性文件完全融合的极致体现，是两种规范性文件衔接协调的同一性形式，亦即完全不再存在两种规范性文件的融合难题。党政联合发文主要集中于乡村振兴、城乡治理、生态文明、文化教育、行政体制改革等党政协同共治领域，近年来一个新的变化是，“党的十八大以来，随着党的领导的加强以及党内法规执行机制的不断健全，党政联合发文不仅数量较多，而且侧重机构改革、廉政建设、政治建设等方面的内容，集中体现党对国家事务的领导以及依规施政的法治思维。”根据研究者的概括，“党政机关联合发布规范性文件一般采用党的机关系统的发文字号，从而进入党内规范性文件范畴。党政机关联合发布规范性文件的发文主体一般包括党的机关和行政机关，涉及具体事项一般不是纯粹的党务，主要承办事务者可能不是党的机关。”我国党政协同共治领域的各项政策在贯彻实施过程中，其一般的操作流程是：首先由中共中央与国务院共同创制规范性文件，再通过中央联合国务院或者中共中央办公厅联合国务院办公厅以共同发文的形式发布这一文件，然后由地方党委联合地方政府以共同发文的形式加以具体落实。正是这一政策的“制定—发布—实施”过程，使得“党和国家治国理政的大政方针和重大改革决策得以进入中观甚至微观操作层面。”党政联合发文这一党政协同共治的独特形式，也产生了其他规范性文件不能取代的多重积极后果，“党政机关联合发布规范性文件有利于促进党政协同治理。党政机关联合发布规范性文件权威大、效率高、覆盖面广，有利于促进党政协同治理，贯通政治领导和行政管理。行政机关离不开党的领导，党的领导离不开行政机关履行的职能。由于党政机关存在明显的功能差异，有必要通过各种机制和制度设计，促进二者功能衔接。”因而，就其现实效果考量，可以说在党内规范性文件与行政规范性文件的衔接协调方面，党政联合发文具有无可比拟的优势，党政联合发文这一形式本身就内涵着两类文件衔接协调的确定后果。
为什么说党政联合发文内涵着两类文件的衔接协调？这一问题的论证可以从以下三个层面展开：其一，从规范形式角度来看，党政联合发文是党政共同推出的政策举措，意味着相关政策举措得到了党政两大机构共同意志的支持或曰实现了“意志的协调”，这是其内容与形式一致性的根本前提；其二，从规范内容角度来看，党政联合发文基于意志一致性达到包括党与政在相关政策内容方面的协调一致，并且其内容与党内法规和法律法规等上位法规范亦不允许存在冲突、矛盾和不一致，因而衔接协调之结论具有必然性；其三，党政联合发文规范内容与形式的形成过程，是针对政策内容与合理形式选择的衔接协调的沟通商谈过程，在遵循国家法律法规和党政机关办事规程的约束之下，党政双方就相关政策内容与文件形式经由必要的理性沟通商谈过程达成基本共识，这一程序本身就是一个复杂的协调甚至博弈的过程，其间已经将各种不协调不一致的因素完全消解掉了。这样一个“理性商谈”的程序规则保障，有助于顺利得出一个表征着衔接协调的统一表达形式——党政联合发文。
（五）党内规范性文件作为行政规范性文件的论证手段或解释的语境材料
解释是规范性文件自我衍生和自我确证的重要途径。党内规范性文件作为行政规范性文件的论证手段或解释的语境材料是两种规范性文件衔接协调的补充或隐含方式。之所以这样讲是因为，将党内规范性文件作为一种论证或解释手段的情形非常少见，而且这种情形也并非两种规范性文件衔接协调的正式的和显性的方式，党内规范性文件被作为论证和解释手段的一方使之处于工具化的被动角色，表征其主体性地位的规范性存在反而隐而不显了。
党内规范性文件之所以能够作为行政规范性文件的论证手段和解释的语境材料，是因为：其一，行政规范性文件的制定背后经常有党内规范性文件的支撑。行政规范性文件作为政府和行政部门贯彻落实党的路线、方针、政策的重要依托，往往是以作为党的路线、方针、政策主张载体的党内规范性文件为依据或背景的，那么，党内规范性文件就因此有资格成为论证制定、发布行政规范性文件的必要性和合理性最为重要的基础。其二，党内规范性文件的价值指向性能够为行政规范性文件提供正当性论证。行政规范性文件是具体行政行为的直接依据，作为其必要组成部分，规范性文件在表述方式上一般会嵌入“重要意义”和“指导思想”部分，它们全都具有明显的价值属性和价值取向；根本上说，能够提供这种价值属性和价值取向的只能是法治体系中的党内法规，其最终来源则是党章。正是党章中的“党性”价值和“全心全意为人民服务”的目的性价值，为行政规范性文件提供了最彻底的正当性基础。其三，党内规范性文件为行政规范性文件的解释提供语境材料是其发挥论证功能的独特方式。行政规范性文件的解释一般都以官方解释的方式存在，所谓解释的“语境材料”，是指为行政规范性文件的解释提供的背景材料，包括制定规范性文件时的目的、理由、说明、审议记录以及当时的政治、经济、社会、技术等附随情况在内的文献资料。党的政治决定、政治主张和路线、方针、政策以及作为其载体的党内规范性文件，无疑都是构成行政规范性文件解释的重要基础性语境材料，是理解行政规范性文件的重要路径和背景凭借。当党内规范性文件为行政规范性文件提供支撑、论证手段和解释的材料基础之时，它也在以工具性功能表达着二者之间的协调性与一致性。
一般而言，行政规范性文件自身就会规定其解释权归属和解释效力，有的还会就解释方式做出具体规定。如《上海市行政规范性文件管理规定》（沪府令17号）规定：“规范性文件的解释权，由制定机关行使。市、区人民政府规范性文件的具体解释工作可以由其工作部门承担。起草部门应当按照本市有关规定，做好规范性文件解读工作，并通过政府网站、政务新媒体等，加强与公众的交流和互动，及时回应社会关切。”该规定至少内含着如下内容：规范性文件的解释权归属制定机关；授权（规范词“可以”表征“授权性规范”）工作部门承担具体解释工作，即工作部门承担相关实践中的具体解释工作；起草部门解读规范性文件的责任，以满足社会需求和社会关切，强调规范性文件解释的社会性、人民性取向，这与中国共产党“坚持人民至上”和“来自人民、为了人民、造福人民”的“人民性”追求是一脉相承的，这是党内规范性文件能够成为行政规范性文件解释的背景和语境材料的重要基础。其他各省市关于行政规范性文件解释权的规定大同小异，但一般都会做出类似“行政规范性文件的解释，与行政规范性文件具有同等效力”的规定，如《江苏省行政规范性文件管理规定》（江苏省政府令第158号）；《广州市行政规范性文件管理规定》（广州市人民政府令第195号）的表述则是：“经依法审定公布的规范性文件解释与规范性文件具有同等效力”，对规范性文件解释的效力做出条件性限制，实则与上海市的规定并无本质性差异。
从以上关于党内规范性文件与行政规范性文件衔接协调的具体路径与实践方法的阐述来看，受限于当前的制度架构和实践条件，两种规范性文件的衔接与协调更多地从静态维度展开，无论是党内规范性文件作为行政规范性文件的制定依据、行政规范性文件对党内规范性文件的贯彻执行、党内规范性文件与行政规范性文件内容的耦合，还是党政联合制定规范性文件，这几种衔接协调的路径在其展开过程中尽管不乏“行动的要素”——制定、贯彻、执行等，但这些行动性要素只是表象，重要的是其内核仍然只是党内规范性文件与行政规范性文件在“规范层面”的衔接、对应、协调乃至同一，当然也内涵着精神价值层面的统一性，这些类别的衔接协调基本都落在了“实在规范论域”和“规范价值论域”，属于规范实证与价值实证分析方法的功能范围；相比之下，尽管我们也开拓出了属于“制度事实领域”的关于行政规范性文件的“论证或解释”——即在解释或解读行政规范性文件过程中，将党内规范性文件作为论证和解释党内规范性文件的手段或语境材料，尤其以后者为主要方式，这意味着，行政规范性文件与党内规范性文件的衔接协调是在动态中展开并在动态中达成的，二者的衔接融合并非两种规范性文件在规范内容层面的直接对应，而是在解释或论证行动下意义不断生成过程中的连续性对接及其效果展现，因而是一个“动态的过程”。但是，这个动态的“制度事实”路径及其“社会实证”方法的展开显然是不充分的，我们在相关实践中还很难见到一个以党内规范性文件为语境材料论证或解释行政规范性文件的实例，尽管其合理性与可行性能够在理论上得到较好的论证，因而逻辑上可能性的大门始终敞开着。综上可见，党内规范性文件与行政规范性文件衔接协调的具体路径与实践方法不仅丰富而且颇具实践性，较为系统地展示了两种规范性文件衔接协调共铸“法治中国”美好秩序愿景的能力与潜力，也从一个侧面证明了党内法规体系和国家法律体系之间“无缝对接，互为表里、互相支撑”的依存关系。
四、规范性文件衔接协调的规范性
全面依法治国、建设社会主义法治国家是中国制度建设的重大战略选择，“中国特色的社会主义法治是有着自己的独立价值、形式和道路的前所未有的规则治理的事业”，党内规范性文件和行政规范性文件作为构建法律秩序最为基础性的规范依据，其衔接协调关系的质量与成色直接影响着法治体系建设的成败。因而，从二阶思维的角度，必须对两种规范性文件的衔接协调提出规范性要求：党内规范性文件和行政规范性文件的衔接协调必须符合法治体系的目的与价值取向，以构建良性法律秩序和最大程度实现公民权利与利益为目标限定衔接协调的方法与路径，以法治体系的高度统一性和可行性衡量衔接协调的效果与效能，唯有“良法善治”才是党内规范性文件和行政规范性文件衔接协调的根本追求，唯有“法治中国”才是这一追求的真正归宿。因而，“坚持依法治国和依规治党有机统一，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的题中应有之义，依法治国和依规治党统一在社会主义法治建设的伟大壮举之中。”
