【全文】
笔者对一则银行协助法院冻结存款引发争议案例进行分析,发现银行不审查法院提交有关文书之间内容是否一致,存在一定法律风险,需要加以防范。本文结合该案例,就此问题浅作分析……
一、案情概述
昆明善心汇文化传播有发公司在云南省昆明市的工行昆明国际银座支行(以下简称银座支行)开立2502082109000016146银行账户(以下简称6146银行账户)。因刑事案件,6146银行账户曾被多家有权机关冻结、轮候冻结、扣划,部分冻结被解除或者因未续冻而自动解除。与争议有关的冻结、轮候冻结、扣划主要如下:
1、2017年7月21日,昆明市公安局直属分局对6146银行账户进行轮候冻结,期限为2017年7月21日至2018年1月20日,冻结额度为108567000.9元。2018年1月12日,昆明市公安局直属分局将所办理的刑事案件移送给永州市公安局,并于2018年1月16日对6146银行账户进行续冻,期限为2018年1月20日至2019年1月19日。因在先的其他冻结被解除或者因未续冻而自动解除,昆明市公安局直属分局对6146银行账户的轮候冻结自动生效,成为排在最先的冻结。
2、2017年7月21日,赤壁市公安局对6146银行账户进行轮候冻结,2018年7月19日又进行续冻,期限为2018年7月21日至2019年7月20日。因在先的其他冻结被解除或者因未续冻而自动解除,赤壁市公安局的轮候冻结排在昆明市公安局直属分局的冻结之后。
3、双牌县法院受理刑事案件的起诉后,于2018年6月12日办理昆明市公安局直属分局冻结的续冻手续,其提交的《刑事裁定书》载明因昆明市公安局直属分局对6146银行账户的冻结即将到期,要求银座支行对6146银行账户进行续冻,其提交的《协助冻结存款通知书》却要求银座支行对6146银行账户进行冻结,未写明“续冻”。银座支行未审查《刑事裁定书》与《协助冻结存款通知书》之间内容是否一致,而仅依据《协助冻结存款通知书》对6146银行账户进行轮候冻结,未办理昆明市公安局直属分局冻结的续冻手续,致使昆明市公安局直属分局的冻结因期限届满而于2019年1月20日自动解除,并使赤壁市公安局的轮候冻结于该日自动生效,成为排在最先的冻结。
4、2019年1月22日,银座支行依赤壁市法院扣划6146银行账户中4426万元的要求,将相应款项扣划至法院指定账户。
5、2019年6月10日,赤壁市公安局解除对6146银行账户的冻结。
6、2019年6月13日,双牌县法院在扣划6146银行账户中108567000.9元时,发现银座支行已从该账户中为赤壁市法院扣划存款4426万元,双牌县法院认为其2018年6月12日办理的是昆明市公安局直属分局对6146银行账户冻结的续冻手续,但银座支行却将续冻办理成轮候冻结,致使其没有承继昆明市公安局直属分局对6146银行账户的冻结顺位,是导致赤壁市法院能成功从6146银行账户中扣划4426万元的原因,银座支行的行为属于擅自解除对昆明市公安局直属分局及双牌县法院的冻结并使款项被转移,遂下达《责令追回被转移款项通知书》,要求银座支行追回4426万元。
7、银座支行不服,向双牌县法院提出执行异议。但双牌县法院认为虽然《协助冻结存款通知书》未写明“续冻”两字,但作为附件送达的《刑事裁定书》却载明“续行冻结”,遂裁定驳回银座支行异议。银座支行又向双牌县上级法院永州中院复议,仍然被裁定驳回。后银座支行向湖南省高院申诉,湖南省高院认为“协助义务人依执行法院的协助执行通知书的指令履行协助执行义务,不对生效法律文书和协助执行通知书进行实质审查。本案中,工行银座支行在协助双牌县法院办理协助冻结事项时,既无审查双牌县法院刑事裁定书和协助冻结存款通知书的权利,也无审查双牌县法院刑事裁定书和协助冻结存款通知书的义务。对于双牌县法院刑事裁定书与协助冻结存款通知书不一致的情况,工行银座支行没有审查的义务,其依据双牌县法院协助冻结存款通知书协助冻结涉案账户,该协助执行行为不违反法律、司法解释相关规定,并无不当”,遂裁定撤销永州中院执行裁定、双牌县法院执行裁定及双牌县法院责令银座支行追回被转移款项通知书。
二、法律分析
(一)有权机关可以冻结存款
实务中,有权机关有二十多个,主要包括法院、公安机关、检察院、监察机关、国家安全机关、税务机关等。依照《民事诉讼法》第一百零六条“财产保全采取查封、扣押、冻结或者法律规定的其他方法”、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》(下称《刑诉法司法解释》)第三百四十一条“被告单位的违法所得及其他涉案财物,尚未被依法追缴或者查封、扣押、冻结的,人民法院应当决定追缴或者查封、扣押、冻结”等规定,无论在民事案件中还是在刑事案件中,法院均有权对存款进行冻结。依照《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百三十七条“公安机关根据侦查犯罪的需要,可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款……”等规定,公安机关在刑事案件中有权对存款进行冻结。其他有权机关也有相应规定,因与本案无关,故不再引述(下文亦如此)。因此,本案相关法院、公安机关对6146银行账户中存款的冻结,是有法律依据的。
(二)可对存款进行轮候冻结
根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(下称《冻结存款司法解释》)第二十六条“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产,其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结”及《刑诉法司法解释》第四百五十条“查封、扣押、冻结财物及其处理,本解释没有规定的,参照适用其他司法解释的有关规定”的规定,无论在民事案件中还是在刑事案件中,法院均有权对存款进行轮候冻结。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百四十二条“犯罪嫌疑人的财产已被冻结的,不得重复冻结,但可以轮候冻结”的规定,公安机关可对存款进行轮候冻结。因此,本案相关法院、公安机关对6146银行账户中存款的轮候冻结,是有法律依据的。
(三)法院对存款冻结或轮候冻结需出具“两书”
根据《冻结存款司法解释》第一条“人民法院查封、扣押、冻结被执行人的动产、不动产及其他财产权,应当作出裁定,并送达被执行人和申请执行人。采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的,人民法院应当制作协助执行通知书”及《刑诉法司法解释》第四百五十条“查封、扣押、冻结财物及其处理,本解释没有规定的,参照适用其他司法解释的有关规定”的规定,无论在民事案件中还是在刑事案件中,法院对存款冻结需出具《裁定书》《协助冻结存款通知书》(即“两书”)。同时,轮候冻结不是单独的强制措施,而是冻结的一种执行方法,有关出具文书等仍适用冻结的有关规定(下文涉及轮候冻结的,仍适用该理由,故不再赘述)。因此,本案双牌县法院对6146银行账户中存款冻结或者轮候冻结出具的《刑事裁定书》《协助冻结存款通知书》,是符合法律规定的。
(四)公安机关对存款冻结或轮候冻结仅需出具“一书”
根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百三十九条“需要冻结犯罪嫌疑人财产的,应当经县级以上公安机关负责人批准,制作协助冻结财产通知书,明确冻结财产的账户名称、账户号码、冻结数额、冻结期限、冻结范围以及是否及于孳息等事项,通知金融机构等单位协助办理”的规定,公安机关对存款冻结或轮候冻结仅需出具《协助冻结存款通知书》(即“一书”)。
(五)存款的冻结、轮候冻结是有期限的
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(下称《民诉法司法解释》)第四百八十五条“人民法院冻结被执行人的银行存款的期限不得超过一年”的规定,法院在民事案件中对存款的冻结期限是一年。根据《刑诉法司法解释》第四百五十条“查封、扣押、冻结财物及其处理,本解释没有规定的,参照适用其他司法解释的有关规定”的规定,法院在刑事案件中对存款的冻结期限,适用《民诉法司法解释》第四百八十五条的规定,因而冻结期限也是一年。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百四十三条“冻结存款、汇款、证券交易结算资金、期货保证金等财产的期限为六个月。…对于重大、复杂案件,经设区的市一级以上公安机关负责人批准,冻结存款、汇款、证券交易结算资金、期货保证金等财产的期限可以为一年”的规定,公安机关对存款的冻结期限一般是六个月,最长为一年。因此,本案相关法院、公安机关对6146银行账户中存款的冻结、轮候冻结期限,是符合法律规定的。
(六)可对冻结、轮候冻结的期限进行延长
《民诉法司法解释》第四百八十五条“申请执行人申请延长期限的,人民法院应当在查封、扣押、冻结期限届满前办理续行查封、扣押、冻结手续,续行期限不得超过前款规定的期限。人民法院也可以依职权办理续行查封、扣押、冻结手续”的规定,法院可通过“续行冻结”(一般简称“续冻”)对存款的冻结期限进行延长,且没有次数限制。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百四十三条“每次续冻期限最长不得超过六个月。…每次续冻期限最长不得超过一年”的规定,公安机关可通过“续冻”对存款的冻结期限进行延长,且没有次数限制。因此,本案相关法院、公安机关对6146银行账户中存款冻结、轮候冻结期限的延长,是有法律依据的。
(七)未续冻会使冻结、轮候冻结自动解除
根据《冻结存款司法解释》第二十七条“查封、扣押、冻结期限届满,人民法院未办理延期手续的,查封、扣押、冻结的效力消灭”及《刑诉法司法解释》第四百五十条“查封、扣押、冻结财物及其处理,本解释没有规定的,参照适用其他司法解释的有关规定”的规定,无论在民事案件中还是在刑事案件中,法院未续冻将会使冻结自动解除。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百四十条“需要延长冻结期限的,应当按照原批准权限和程序,在冻结期限届满前办理继续冻结手续。逾期不办理继续冻结手续的,视为自动解除冻结”的规定,公安机关未续冻将会使冻结自动解除。因此,本案相关法院、公安机关对6146银行账户中存款未续冻而使冻结、轮候冻结自动解除,是有法律依据的。
(八)登记在先的轮候冻结自冻结解除时自动生效
根据《冻结存款司法解释》第二十六条“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产,其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的,登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效”及《刑诉法司法解释》第四百五十条“查封、扣押、冻结财物及其处理,本解释没有规定的,参照适用其他司法解释的有关规定”的规定,无论在民事案件中还是在刑事案件中,法院登记在先的轮候冻结均自冻结解除时自动生效。根据中国银行业监督管理委员会、最高人民检察院、公安部、国家安全部《关于印发银行业金融机构协助人民检察院公安机关国家安全机关查询冻结工作规定的通知》(银监发〔2014〕53号)第二十条“对已被冻结的涉案存款、汇款等财产,人民检察院、公安机关、国家安全机关不得重复冻结,但可以轮候冻结。冻结解除的,登记在先的轮候冻结自动生效”的规定,公安机关登记在先的轮候冻结自冻结解除时自动生效。本案中,双牌县法院的操作瑕疵与银座支行的操作瑕疵共同导致昆明市公安局直属分局对6146银行账户中存款的冻结未能续冻,并使昆明市公安局直属分局的冻结因期限届满而自动解除,进而使登记在先的轮候冻结,即赤壁市公安机关对6146银行账户中存款的冻结,自昆明市公安局直属分局的冻结自动解除时便自动生效。
(九)法院可对公安机关存款冻结、轮候冻结进行续冻
根据《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第五条“刑事审判或者执行中,对于侦查机关已经采取的查封、扣押、冻结,人民法院应当在期限届满前及时续行查封、扣押、冻结。人民法院续行查封、扣押、冻结的顺位与侦查机关查封、扣押、冻结的顺位相同”的规定,法院可对公安机关存款冻结、轮候冻结进行续冻,且法院续冻的顺位与公安机关冻结的顺位相同。因此,本案双牌县法院原打算对昆明市公安局直属分局就6146银行账户中存款的冻结进行续冻,是有法律依据的,若双牌县法院续冻成功,则其顺位与昆明市公安局直属分局冻结的顺位相同。
(十)银行协助冻结、轮候冻结时应审查法院有关文书之间内容是否一致
根据人民银行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》(银发[2002]第1号)第十一条“金融机构在协助冻结、扣划单位或个人存款时,应当审查以下内容:…(二)协助冻结或扣划存款通知书上的义务人应与所依据的法律文书上的义务人相同;(三)协助冻结或扣划存款通知书上的冻结或扣划金额应当是确定的。如发现缺少应附的法律文书,以及法律文书有关内容与‘协助冻结、扣划存款通知书’的内容不符,应说明原因,退回‘协助冻结、扣划存款通知书’或所附的法律文书”的规定,银行协助冻结时应审查法院《裁定书》与《协助冻结存款通知书》之间内容是否一致。这里的“内容”,当然包括冻结、续冻。实际上,如果银行不审查法院《裁定书》与《协助冻结存款通知书》之间内容是否一致,则法院出具《裁定书》将会失去意义。本案中,银座支行未审查双牌县法院《刑事裁定书》(载明“续冻”内容)与《协助冻结存款通知书》(载明“冻结”内容)之间内容是否一致,不符合人民银行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第十一条的规定。
(十一)法院可对公安机关冻结存款进行扣划
根据《刑诉法司法解释》第四百四十八条“对冻结的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产判决没收的,第一审人民法院应当在判决生效后,将判决书、裁定书送达相关金融机构和财政部门,通知相关金融机构依法上缴国库并在接到执行通知书后十五日以内,将上缴国库的凭证、执行回单送回”及《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第五条“对侦查机关查封、扣押、冻结的财产,人民法院执行中可以直接裁定处置”的规定,法院可对公安机关冻结存款进行扣划。因此,本案赤壁市法院对赤壁市公安机关冻结的6146银行账户中存款4426万元进行扣划,是有法律依据的。
三、对策建议
本案因银座支行未审查双牌县法院《刑事裁定书》与《协助冻结存款通知书》之间内容是否一致所引发。湖南省高院与永州市中院、双牌县法院对此问题的不同认识,表明银行协助冻结存款时不审查法院《裁定书》与《协助冻结存款通知书》之间内容是否一致,是有法律风险的。就防范协助有权机关查询、冻结、扣划客户存款的法律风险,特建议如下:
(一)强化宣传与培训
银行各级机构要通过线上线下等多渠道在行内广泛宣传,协助有权机关查询、冻结、扣划客户存款,是银行一项法定义务,也是银行履行法律责任、社会责任的重要体现,银行各级机构不得以任何理由拒绝或者迟延协助。同时,要定期对协助有权机关查询、冻结、扣划客户存款的工作人员进行培训,既要培训法律及司法解释有关规定,也要培训具体操作,使他们熟知有关知识及具体操作。对实际办理过程中遇到问题,还可以通过电话等“一对一”给予解答与培训。
(二)做好审查与核对
正如案例中湖南省高院所认为,银行在协助有权机关查询、冻结、扣划客户存款过程中,所承担的只是形式审查。但形式审查不等于不审查。所谓形式审查,简言之,就是要审查资料是否齐全、内容表述是否清楚,核对有关文书之间内容是否一致,而不审查资料及内容的真实性。银行各级机构工作人员协助有权机关查询、冻结、扣划客户存款过程中,要认真审查有权机关提供的协助冻结存款通知书、证件等资料是否齐全,及内容表述是否清楚,核对有关文书之间内容是否一致,对资料不齐全的,应要求有权机关补齐,对内容表述不清楚或者有关文书之间内容不一致的,应要求有权机关修改完善。
(三)及时沟通与交流
银行各级机构工作人员协助有权机关查询、冻结、扣划客户存款过程中,对发现的资料不齐全、内容表述不清楚或者有关文书之间内容不一致的情形,以及有其他疑问或者问题的,要及时友好地与有权机关经办人员进行沟通与交流,陈述理由与解决方法,如遇有权机关经办人员不认可(同),要第一时间向本支行负责人汇报,由其再与有权机关经办人员进行沟通与交流。支行负责人与有权机关经办人员沟通与交流过程中,可寻求上级行专业部门给予指导,必要时,上级行专业部门可通过有权机关的上级机关协调处理银行与有权机关之间的争议。
(四)依法维权与陈述
如本案一样,对有权机关作出的处罚等,银行各级机构要在法定期间依法发起执行异议、复议、执行异议之诉、申诉等维权措施。同时,要认真梳理证据材料,查找类似有利案例,多与处理银行维权纠纷的有权机关经办人员联系与沟通,积极陈述银行意见,力争银行诉求得到支持。