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笔者指导某支行处理C法院冻结一个农民工工资专用账户时，发现支行员工对农民工工资专用账户的开立、使用及冻结存在认识误区，既易引发人民银行的监管风险，也易引发与法院等有关权机关对立甚至招来罚款等处罚的法律风险。本文结合该案例，就此问题浅作分析。
一、案情概述
2024年7月17日，H法院接受C法院委托，派法院持C法院《执行裁定书》【（2023）C0108执11515号之一】、《协助冻结存款通知书》【（2023）C0108执11515号之一】等及其他材料，到H支行营业室要求对被执行人C建筑工程有限公司在该支行开立的账号为2902009729200111226的农民工工资专用账户内存款进行冻结，冻结金额为1250000元。《执行裁定书》显示，申请执行人为C文仓商贸有限公司，理由是该账户与其他用途资金混同。
H支行营业室受理后认为，依照《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）第三十三条等规定，农民工工资专用账户内存款不能被冻结，遂向H法院提出异议，但H法院法官不予认同，双方僵持很长时间。后H支行咨询上级行法务部，并在分上级行法务部指导下，办理了该账户的冻结手续（因账户内金额不足，进行额度冻结），并向主管部门H县劳动监察大队作了报告，妥善化解了与法院的争议，避免了罚款等处罚。
二、法律分析
为维护好农民工工资报酬权益，确保农民工工资能够得到及时支付，国家设立农民工工资专用账户，专项用于为工程项目提供劳动的农民工工资支付。《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）第三十三条规定：“除法律另有规定外，农民工工资专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨”。依《条例》第三十三条的规定，农民工工资专用账户内资金似乎不能被冻结，但此认识忽略“除法律另有规定外”这个除外条件。为便于准确把握“农民工工资专用账户”的冻结等，最高人民法院、人力资源社会保障部、中国银保监会出台《关于做好防止农民工工资专用账户资金和工资保证金被查封、冻结或者划拨有关工作的通知》（以下简称《农民工工资专用账户冻结规定》），人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行、国家铁路局、中国民用航空局、中国银保监会出台《关于印发<工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法>的通知》（以下简称《农民工工资专用账户暂行办法》）。现依据这些规定作如下分析：
（一）专用账户，专在何处？一是项目“专”。依《农民工工资专用账户暂行办法》第六条第一款“专用账户按工程建设项目开立”、第二款“总包单位有2个及以上工程建设项目的，可开立新的专用账户，也可在符合项目所在地监管要求的情况下，在已有专用账户下按项目分别管理”的规定，原则上一个工程建设项目须专门设立（对应）一个农民工工资专用账户。二是标识“专”。依《农民工工资专用账户暂行办法》第六条第一款“专用账户名称为总包单位名称加工程建设项目名称后加‘农民工工资专用账户’”、第七条第一款“开户银行应当规范优化农民工工资专用账户开立服务流程，配合总包单位及时做好专用账户开立和管理工作，在业务系统中对账户进行特殊标识”的规定，以及《农民工工资专用账户冻结规定》第六条“银行业金融机构应当规范两类账户开设工作，与开户单位认真核实账户性质，在业务系统中对两类账户进行特殊标识，并在相关网络查控平台、电子化专线信息传输系统等作出整体限制查封、冻结或者划拨设置，妥善处理查封、冻结或者划拨等事项，保障两类账户资金安全”的规定，必须对农民工工资专用账户作出专门标识。三是用途“专”。依《农民工工资专用账户暂行办法》第七条第二款“开户银行不得将专用账户资金转入除本项目农民工本人银行账户以外的账户，不得为专用账户提供现金支取和其他转账结算服务”的规定，农民工工资专用账户内资金只能转入所在工程建设项目农民工本人银行账户，不得转入其他工程建设项目农民工本人银行账户，也不得转入其他账户，更不得从农民工工资专用账户中支（提）取现金。银行需要对这三个“专”予以关注。本案中，依法院“该账户与其他用途资金混同”的理由，应是涉嫌违反用途“专”的要求。
（二）工资未付，可被冻结。反向理解《条例》）第三十三条“农民工工资专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨”的规定，可以得出：出于支付为所在工程建设项目提供劳动的农民工工资的需要，法院等有权机关可以冻结农民工工资专用账户内资金。
（三）超额资金，可被冻结。虽然《条例》第三十三条规定，对农民工工资专用账户内资金，不得因支付为所在工程建设项目提供劳动的农民工工资之外的原因被冻结，但该规定在适用上有个除外条件，即“除法律另有规定外”。《农民工工资专用账户冻结规定》对除外条件“除法律另有规定外”作出细化，其中依第三条“对农民工工资专用账户中明显超出工程施工合同约定并且明显超出足额支付该项目农民工工资所需全部人工费的资金…人民法院经认定可依法采取冻结或者划拨措施”的规定，对农民工工资专用账户内超额资金，即农民工工资专用账户中明显超出工程施工合同约定并且明显超出足额支付该项目农民工工资所需全部人工费的资金，法院可以冻结。银行需要注意，农民工工资专用账户内是否有（为）超额资金，只有法院有权作出认定，银行无权作出认定。
（四）被预冻结，无需理由。《农民工工资专用账户冻结规定》第四条对除外条件“除法律另有规定外”作出另一细化。依该条“人民法院可以依法对两类账户采取预冻结措施，在工程完工且未拖欠农民工工资，监管部门按规定解除对两类账户监管后，预冻结措施自动转为冻结措施，并可依法划拨剩余资金”的规定，不论农民工工资专用账户内是否有资金，法院均可预冻结，且在工程完工且未拖欠农民工工资，监管部门按规定解除对账户监管后，预冻结措施自动转为冻结措施。银行需要对此予以关注。
（五）不当操作，可被冻结。依《农民工工资专用账户冻结规定》第八条“银行业金融机构遇到两类账户资金因不当操作被有权机关查封、冻结或者划拨等重大异常情况时，应当及时向当地两类账户监管部门报告”的规定，当农民工工资专用账户内资金存在不当操作情形时，有权机关可对该账户进行冻结。但何谓“不当操作”，《农民工工资专用账户冻结规定》未作进一步规定。我们认为，所谓“不当操作”，就是违反农民工工资专用账户三个“专”要求的操作行为。依此，本案法院冻结理由，也可归为“不当操作”范畴。银行需要注意，不得拒绝此类冻结。
（六）三项义务，不可忘记。依《农民工工资专用账户冻结规定》第七条“银行业金融机构接到人民法院等有权机关对两类账户资金查封、冻结或者划拨指令时，应当通过人工或系统等方式，向人民法院等有权机关提示该账户性质和《条例》第三十三条规定，并同时将相关情况告知两类账户监管部门”的规定，当法院等有权机关冻结（含预冻结、因不当操作而冻结）农民工工资专用账户时，银行负有两项义务：一是提示义务。要提示该账户性质和《条例》第三十三条规定。二是告知义务。要将提示及冻结情况告知监管部门。另外，依《农民工工资专用账户冻结规定》第八条的规定，对农民工工资专用账户资金因不当操作而被冻结，银行负有报告义务，应及时向当地账户监管部门报告。对此三项义务，银行切不可忘记。本案法务部门就是据第三项义务指导支行向监管部门H县劳动监察大队进行报告。
（七）认为违法，可提异议。依《农民工工资专用账户冻结规定》第五条“银行业金融机构认为人民法院要求其协助执行行为违法的，…可依法向人民法院提出异议，人民法院应当依法处理”的规定，如银行认为法院对农民工工资专用账户的冻结（含预冻结、因不当操作而冻结，下同）违法，可向法院提出异议。需要注意，银行即便认为法院冻结违法，也不得拒绝办理冻结手续，而是要在冻结手续办理后，视情况向法院提出异议，以增进与总包单位的客户关系。
三、对策建议
由前述分析可知，农民工工资专用账户的开立、使用及冻结，不同于一般账户，存在一定法律风险，需要银行加以防范。就此类风险防控建议如下：
（一）把好账户开立。首先，签订三方协议。银行要按照《农民工工资专用账户暂行办法》第六条第一款“总包单位应当在工程施工合同签订之日起30日内开立专用账户，并与建设单位、开户银行签订资金管理三方协议”的规定，开立专用账户时与总包单位、建设单位签订资金管理三方协议。其次，对应一个项目。银行要坚守《农民工工资专用账户暂行办法》第六条第一款的规定，原则上一个工程建设项目只设立（对应）一个农民工工资专用账户。最后，作出特殊标识。银行要遵循《农民工工资专用账户暂行办法》第六条第一款、第七条第一款及《农民工工资专用账户冻结规定》第六条的规定，对农民工工资专用账户作出特殊标识，要将名称设定为总包单位名称加工程建设项目名称后加“农民工工资专用账户”，且只能依据专用账户监管部门通知取消特殊标识，并按程序办理专用账户撤销手续。
（二）严控资金支付。银行要依照《农民工工资专用账户暂行办法》第七条第二款的规定，严控农民工工资专用账户内资金的对外支付，确保该账户内资金只能转入所在工程建设项目农民工本人银行账户，并要做到“五个坚决拒绝”：一是坚决拒绝总包单位从农民工工资专用账户中支（提）取现金；二是坚决拒绝总包单位将农民工工资专用账户内资金转入自己其他工程建设项目农民工本人银行账户；三是坚决拒绝总包单位将农民工工资专用账户内资金转入自己其他账户；四是坚决拒绝总包单位将农民工工资专用账户内资金转入他人工程建设项目农民工本人银行账户；五是坚决拒绝总包单位将农民工工资专用账户内资金转入他人账户。
（三）做好日常监测。银行要依照《农民工工资专用账户暂行办法》第十二条第二款“开户银行应当做好专用账户日常管理工作。出现未按约定拨付人工费用等情况的，开户银行应当通知总包单位，由总包单位报告项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门，相关部门应当纳入欠薪预警并及时进行处置”的规定，做好日常监测，当发现建设单位未按约定拨付人费用时，银行应及时通知总包单位。对法院的预冻结，在工程完工且未拖欠农民工工资，监管部门按规定解除对农民工工资专用账户监管后，要将预冻结措施转为冻结措施，如果在办理解除对该账户监管时，能实现由业务系统将预冻结措施直接转为冻结措施，则更好。
（四）积极协助冻结。对有权机关的冻结、预冻结，银行既不审查其是否合法，也不审查冻结金额是否为超额资金，而只作形式审查，并在履行提示义务后，若有权机关坚持冻结、预冻结的，银行必须积极协助办理冻结、预冻结手续，不得以任何理由加以拒绝。
（五）履行三项义务。银行协助办理冻结手续时，首先，须履行提示义务，要向有权机关提示该账户性质和《条例》第三十三条规定；其次，须履行告知义务，要将提示及冻结情况告知监管部门；最后，须履行报告义务，当农民工工资专用账户资金因不当操作而被冻结，银行负有报告义务，应及时向当地账户监管部门报告。
（六）妥善提出异议。对法院等有权机关的冻结、预冻结，银行如认为违法，在冻结、预冻结手续办结后，出于有利于维护与总包单位的客户关系考虑，可直接以自己名义提出异议，否则，要尽可能让监管部门提出异议，或者通过监管部门让总包单位提出异议，以免影响与法院等有权机关（特别是当地法院等有权机关）的关系。
（七）切莫通风报信。依《民事诉讼法》第一百八十九条第一款、最高人民法院、中国人民银行《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》第四条等规定，接到法院等有权机关对农民工工资专用账户冻结、预冻结的通知书后，不得通风报信，否则，可能要承担相应法律责任。因此，在冻结、预冻结手续办结前，银行不得以任何理由向任何单位（包括总包单位和监管部门）告知冻结、预冻结相关事项，而在冻结、预冻结手续办结后，除依《农民工工资专用账户冻结规定》履行三项义务外，出于审慎考虑，也不得主动将冻结、预冻结相关事项告知总包单位（若总包单位问询的，可予告知，但此不属于主动告知）。
