【关键词】：检察权；监督制约

     一、重监督轻制约 

      在刑事诉讼中，我国宪法和刑事诉讼法都明确规定公、检、法分工负责、互相配合、互相制约原则，但在实践中三机关是配合有余，制约不足。比如检察机关对自侦案件享有完全的强制措施决定权，不受公安机关（虽然拘留、逮捕的执行权归公安机关，但这种执行权不对拘留、逮捕的决定权形成任何形式的制约作用）和人民法院的制约；检察机关对公诉案件进行审查决定是否起诉时，其裁量权虽然受到公安机关一定程序的制约（公安机关可以提起复议、复核），但最终的决定权仍掌握在检察机关，法院对此也没有任何制约手段。“整个欧陆德国法系的检察官制中，理论上最为圆融，实务上也最具成效的监督机制，既非上级监督，亦非国会责任，而是法院审查制。”[1]而在我国，法院对检察机关的监督制约还不充分。法院在刑事审判前程序，法官都无法参与检察机关的侦查活动和审查起诉活动，也不存在任何司法审查机制和程序裁判活动，即使检察机关实行非法的追诉活动，犯罪嫌疑人也无法向法院获得相应的司法救济。对于检察机关提起的公诉案件，法院没有进行实质性审查的权力，只要起诉符合法律规定的形式要件，法院都必须开庭审理。在审判过程中，检察机关对于变更、追加、撤回公诉的权力几乎不受法院的监督和制约。案件审结后，只要检察机关认为法院的生效裁判在认定事实和适用法律上确有错误，都可以通过抗诉启动审判监督程序，不论抗诉是否符合法律规定，法院必须进行再审。从近年司法实践看，法院的制约不断弱化。这一点可以从近年法院无罪判决比例不断下降得到体现（见附表）。

       2003-2012年全国法院判决无罪案件情况[2] 

      另：1998-2002年，全国法院判处罪犯2742133人，其中无罪17870人，年均3574人。 

     二、重权力监督轻权利监督 

      从近十年检察权监督制约机制构建思路看，主要是强化“权力监督”；从监督的实际运行情况看，对检察权的监督存在着忽视“权利监督”以及“权利监督”与“权力监督”的配合和互动的问题。刑事诉讼法虽然规定犯罪嫌疑人、被告人在诉讼中享有广泛的诉讼权利，但在辩护律师权利受到极大限制的前提下，犯罪嫌疑人、被告人对检察机关行使侦查权、逮捕权、公诉权的程序参与非常有限，基本起不到监督制约作用。又如被害人，1996年修改的刑事诉讼法将被害人的诉讼地位由一般的诉讼参与人提升为诉讼当事人，“当事人”包括两个层面的意思：其一是与案件的处理结果有利害关系；其二是作为诉讼主体在诉讼中有主要的权利和义务。但我国现行刑事诉讼法虽然赋予了公诉案件中被害人当事人的地位，但其却不享有上诉权，从而使被害人的当事人地位名不副实。如在审查批捕阶段，对被害人的权利没有作任何规定。有的权利即使作了规定，但因为缺乏制度配套，权利的实现非常困难。如为了保护被害人的合法权益、切实解决公民告状难问题，1996年刑事诉讼法第145条规定，[3]被害人如果不服不起诉决定的，可以不经申诉，直接向人民法院起诉。立法创设这种机制的直接目的，一方面是为了有效地保护被害人的合法利益，解决被害人告状难的问题，另一方面，是从被害人的角度对不起诉决定进行制约，帮助人民检察院正确行使不起诉决定权。但由于程序设计上的粗疏，即未规定公诉转自诉后被害人如何实际、有效维护自身权益的程序和配套措施，以及如何协调被害人、犯罪嫌疑人及其国家三者之间的利益，导致被害人维权之路举步维艰。“公诉转自诉案件，由于被害人自身取证、举证能力的有限性，其能够成功启动法庭审判的情况非常少，即使成功地启动了法庭审判，实践中，也几乎没有出现在法庭审理过程中，审判人员通过调查核实证据，作出有罪判决的案例。”[4] 

     三、重上级监督轻下级监督 

      我国权力监督的主要缺陷之一是“监督维度单一，自上而下的监督较强，平行制约和自下而上监督较弱。”[5]这种缺陷在检察权监督中表现得更加突出。近年来检察机关不断健全上级检察院对下级检察院工作的监督机制，主要措施有：一是实行一系列报批制度。如规定省级以下人民检察院对腐败犯罪案件撤案、不起诉必须报上一级检察院批准，立案、逮捕必须报上一级检察院备案；省级以下（不含省级）检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定；人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准等。二是建立健全了办案考评制度。最高人民检察院建立了对各省（自治区、直辖市）检察机关查办腐败犯罪案件以及办理批捕、起诉、抗诉案件等工作的考评制度，统筹兼顾办案的数量和质量，对办案工作进行综合考评、定期通报，引导和督促各地依法公正办案。各地检察机关普遍制定了业务工作考评办法，对下级检察院办案数量、办案质量等情况进行全面、系统的考评，加强了对下级检察院执法办案工作的督促和检查。三是规范和完善了上级检察院对下级检察院的监督制度。2007年8月，最高人民检察院制定了加强上级检察院对下级检察院工作领导的意见，重点规范和健全了上级检察院对下级检察院工作的各项监督制度，规定上级检察院可以要求下级检察院报告工作，派员旁听下级检察院检察委员会会议，对下级检察院请示事项和案件进行审查批准，直接指令纠正错误案件和撤销错误决定，通过多种方式加强对下级检察院工作的指导和监督。与此同时对下级检察院如何监督上级检察院则基本没有涉及。“在一个集权型纵向控制的政治体制中，上级权威本能地倾向于摆脱规则的束缚，而且只能对下级权威施加极其有限的约束，政令不畅、规则失效，官员腐败可能是一种常态。”[6] 

      四、重程序外监督轻程序内监督 

      从外部监督层面看，可以包括程序外的监督和程序内的监督，前者包括党的领导、人大及其常委会的监督，新闻媒体监督以及人民监督员的监督，后者则包括诉讼内的公安机关、人民法院及当事人、律师对检察权的监督制约。从近年检察机关出台的监督制度看，重点是程序外的监督，而忽视了程序内的监督。而程序外的监督由于缺乏必要的程序保证，影响监督效果甚至偏离监督方向。如人民监督员制度是检察机关创新的着力推进的监督制度之一，但由于缺乏立法规定，在具体制度上存在不少问题，如监督缺乏中立性、监督范围的有限性和监督结果的非强制性等，这些问题的存在直接影响了这种监督形式的实际效果。又如，强调党对检察机关领导，但“实践中，有些地方党委随意扩大案件请示范围，模糊了坚持党的领导和检察机关独立办案的合理界限，有些地方不同程度地存在着查办党政干部由党委个案批示、案件请求汇报以及上级领导召集公、检、法领导参加的案件协调等惯例和制度。”[7]

     五、重机构设置轻机构的独立性 

      检察机关内部监督制约机制主要有：一是以各级人民检察院党组书记为核心的检察院党组对检察机关的领导和监督：二是各业务部门间的流程性监督，如控告申诉部门、腐败犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门之间存在制约监督关系；三是各级检察院检察委员会对执法办案活动的监督；四是地方党委、监察部门派驻检察机关的纪检组和监察机构。2005年9月，最高检发布《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，明确提出要建立检务督察工作制度的要求。2006年9月，最高检党组研究成立检务督察委员会，委员会下设检务督察室。检务督察室是委员会的常设办事机构。2007年10月，最高检印发了《检务督察工作暂行规定》的通知，在全国检察机关推行检务督察制度。 近五年来，最高检先后组织开展8次集中督察活动，对29个省（区、市）的271个检察院以及53个派驻监管场所检察室进行了督察。32个省级检察院、380个市级检察院、2678个县级检察院累计开展检务督察活动13.7万多次。[8]目前，检察机关的内部监督机构就有党的纪律检查、监察和检务督察。这三个机构从不同侧面分别行使着三种不同的职权。党的纪律检查机构依据《中国共产党章程》和党内法规开展工作，监察机构主要依据《人民检察院监察工作条例》开展工作，检务督察机构主要依据《检务督察工作暂行规定》开展工作。2011年7月，在第十三次全国检察工作会议上高检院又对案件管理工作做出专门部署。2011年10月28日，经中央编制办批准，最高检成立案件管理办公室，对最高检直接办理的案件实行统一、集中管理，负责案件流程监控、法律文书监管、涉案款物监管、案件质量评查等工作，并承担指导全国检察机关的案件管理工作。据不完全统计，截至目前，全国3639个检察院中有约2500个检察院成立了案件管理机构，全国33个省级检察院中除军事检察院外都成立了专门机构。[9]案件管理部门承担着案件服务、管理和监督职能，并通过对案件的统一受理、全程监控，第一时间发现案件质量问题和办案过程的违法与不当。但这些监督机构者隶属于、听命于本院党组和检察长，缺乏必要的独立性和权威性，而且造成监督机构重叠。“一个不争的事实是：这么多年来，尽管地方各级‘一把手’越来越成为腐败的高危岗位，尽管地方各级‘一把手’中越来越频发的严重腐败案件，但是，很少是由同级纪检监察机关检举揭发出来的！”[10]这种现象在检察机关同样存在。目前，“检察机关内部监督存在主体关系尚未理顺、机构人员配备不足、人员素质有待提高，部分监督内容过于泛化、过于虚化、过于细化，部分监督方式的实效性、操作性、可行性有待加强等问题。”[11]“实践中，由于没有形成统一的内部监督衔接机制，各部门几条线各自为政，纪检监察的内部监督线索来源单一、有限，不能全面了解掌握情况。”[12]

【注释】

[1]林鈺雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第117页。

[2]数据来源于历年《最高人民工作报告》和《中国法律年鉴》。

[3]现行刑诉法第176条。

[4]孙力、王振峰主编：《不起诉实务研究》，中国检察出版社2010年版，第190页。

[5]王传利：《给腐败号脉——新中国腐败频度与控制强度相关性研究》，群众出版社2004年版，第375页。

[6]王明高等：《中国新世纪惩治腐败对策研究》，湖南人民出版社2003年版，第218页。

[7]张雪樵、王晓霞：《腐败犯罪侦查权的优化配置》，载刘佑生、石少侠主编：《科学发展与法律监督》，中国检察出版社2010年版，第418页。

[8]郭洪平：《检务督察：确保检察权依法正确运行》，《检察日报》2012年10月26日第1版。

[9]孙谦主编：《< 人民检察院刑事诉讼规则（试行）>理解与适用》，中国检察出版社2012年版，第493页。

[10]李永忠：《反腐困境何以破局》，《人民论坛 》2011年第21期。

[11]沈曙昆、张福全、贾永强：《检察机关内部监督机制的运行与完善》，《人民检察》2013年第6期。

[12]杨国章：《积极构建三位一体的内部监督机制》，《检察日报》2013年9月25日第11版。

稿件来源：北大法宝       作者：张兆松

原发布时间：2014年12月23日

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