一、问题的提出

　　自党的十八大以来，面对波诡云谲的国际形势和纷繁复杂的国内环境，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家治理现代化的推进工作。在党的十八届三中全会上，“推进国家治理体系和治理能力现代化”被首次提出，这标志着其作为全面深化改革的总目标在国家未来发展中具有举旗定向的关键作用，全面深化改革的一切工作需要围绕这个目标加以践行。而后，在党的十九大上，推进国家治理现代化更是被着重强调，不仅明确了时间表和路线图，思路和逻辑也贯穿于“五位一体”的各个部分。在党的十九届四中全会上，随着《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）通过，国家治理现代化的推进也随之迎来了新阶段。与此同时，《决定》也鲜明指出，“完善香港、澳门融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制，推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门发展经济、改善民生，着力解决影响社会稳定和长远发展的深层次矛盾和问题”，粤港澳大湾区的发展明显与国家治理现代化的推进紧密结合了起来。

　　在经济全球化的时代大势之催化下，“依托湾区自然地理条件及其区域协同合作，一批湾区城市群应运而生，且在世界经济格局中占据重要地位”。[1]2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》），要求将粤港澳大湾区建设成为充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈，整体部署了粤港澳大湾区的下一步发展工作。而思想是行动的指南，伟大实践诚然依赖于伟大思想作引导，故而习近平法治思想在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上被阐明并确立为全面依法治国的指导思想。与2018年8月习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议时把党的十八大以来在实施全面依法治国过程中所探索的新理念新思想新战略概括为“10个坚持”相比，“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”显然是新增内容，习近平法治思想无疑为国家治理现代化的推进指明了方向，粤港澳大湾区的法治建设也自此有了根本遵循。

　　有鉴于此，作为继东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区之后由中国全力打造的世界第四大湾区，在借鉴前人发展经验、结合本国具体国情的条件下，粤港澳大湾区的发展自然需要在明晰目标取向的基础上加强法治建设，并通过优化中央与地方、地方与地方间的权力配置来提升治理效能，加快国家治理现代化进程。是故，本文主要从两方面着手对此展开深入探讨，藉希学界同仁可以共同探寻粤港澳大湾区发展的法治路径，从而为我国形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供理论支持，为法治中国建设贡献力量。

　　二、粤港澳大湾区建设的逻辑取向阐发

　　推进粤港澳大湾区建设是我国在准确研判新时期国内外发展环境变化的大背景下所作出的全新布局，这种合理的全新布局依托于强大的国家力量作保障，承载了“一国两制”制度安排下的新使命、寄寓为规模绩效发展导向下的新典范、被当作对外话语体系建构下的新支点。质言之，建设粤港澳大湾区是我国在独特政治经济系统中对制度轴线、经济轴线和外向轴线的逻辑深入，理应在持续发展中实现治理优化。

　　（一）深化“一国两制”制度安排

　　为了实现国家完全统一，“一国两制”战略构想得以提出，香港与澳门的顺利回归也充分说明了“一国两制”构想具备现实可行性。然而，香港与澳门的整体向好发展却依然无法掩盖部分地区政治不稳定问题，尤其少量青年的自我意识和国家认同建构出现了偏差，以致于被反华势力所利用，构成了地区繁荣稳定的潜在威胁。所以，如何深化“一国两制”的制度安排就成为了粤港澳大湾区建设的基本目标之一。申言之，“粤港澳大湾区建设可以理解为在‘一国两制’框架内，统摄和协调区域内城市的各类资源和要素，破解港澳融入国家发展大局的瓶颈，推动区域全面协调发展”。[2]细考《纲要》具体内容，不难发现从粤港澳大湾区建设来深化“一国两制”安排展现了中央全面管治权和特别行政区高度自治权的有机结合，有利于在“二次回归”中强化人心回归和治理内嵌，从而推动全面统一。

　　不仅如此，《纲要》还体现了为“香港2047问题”和台湾问题妥善解决寻求出路的前瞻性布局。质言之，为发展粤港澳大湾区所作的《纲要》既会关系到港澳未来前途，也会关系到台湾民心向背。正因如此，粤港澳大湾区的建设在实质上实属是对港澳发展的再次深入推进，其具体实践无疑能够有效破除事关“香港2047问题”的政策方位建构难题。而粤港澳大湾区的成功实践，势必也将为台湾地区展示出“一国两制”的制度优势和光明前景，从根本上取得台湾地区民众对“一国两制”的制度认同。由此可见，加快粤港澳大湾区发展是“一国两制”事业再深化的强大助推器，深度契合了国家治理现代化的发展需求，理应是实现中华民族伟大复兴的题中应有之义，必须予以重视。

　　（二）打造规模绩效发展导向

　　在改革开放初期，我国为探索由计划经济向市场经济转变的社会主义发展道路，先后设立了五大经济特区，并依托多方改革在逐渐打破传统体制束缚的过程中加快改革开放步伐，使得我国经济发展充满无限活力。不过，多年来对经济绩效的单一强调则制约了其他方面的系统推进，片面追求经济增长的嵌套型经济发展逻辑显然不利于民生改善、自主创新与生态保护，导致了内生发展相对后置，多元目标的失衡与断层更进一步掣肘了我国经济实现可持续发展。所以，内含善于学习特点的中国体制在一系列深化改革的举措中转变发展思路，[3]聚焦质量变革、效率变革和动力变革，不断发挥区域集聚效能，以实现经济的高质量发展。而建立并发展粤港澳大湾区的战略构想正是植根于此。粤港澳大湾区的建设不仅让三地在经济发展中成为了全国经济增长的强劲引擎，更已然是彰显我国新时代全面开放力度的一张崭新“名片”。虽说粤港澳大湾区并非我国唯一的发达城市群，但较之于其他城市群相比，粤港澳大湾区确实具备得天独厚的国际一流湾区和世界级城市群建设条件，足以作为我国创造规模绩效的质量导向和创新导向而存在。

　　一方面，建设粤港澳大湾区有助于树立我国创造规模绩效的质量导向。纵观《纲要》所显现的理念，利用新的经济增长点形成全新发展模式诚然是粤港澳大湾区建设的重点内容，其聚集和辐射效应对发挥区域经济带动作用而言明显不可或缺。另一方面，建设粤港澳大湾区有助于树立我国创造规模绩效的创新导向。面对已进入拓展期的新一轮技术革命和产业革命，《纲要》明确提出要深入实施创新驱动发展战略，构建区域协同创新共同体。实际上，粤港澳大湾区自诞生之初便凝聚了众多战略性新兴产业，完全具备孕育和发展新产业、新业态和新模式的潜能。如是观之，无论是经济规模、产业样态，还是区域位置、外向程度，粤港澳大湾区都是我国打造规模绩效发展导向样板的不二选择，这块“试验田”的成功与否将直接决定着我国是否能完成经济高质量发展的转向，故而粤港澳大湾区建设在国家经济发展中的重要性不言而喻。

　　（三）引领对外话语体系建构

　　毫无疑问，对外话语体系不仅是国家软实力的集中体现，同样也是引领全球治理的关键域境，蕴藏着国家特定的意识形态和价值取向。在历史上，由于中国长达数百年来的闭关锁国造成了话语权因影响力减弱而有所缺失；相比之下，西方国家则凭借其早期的强大优势形成了强势话语权，世界话语体系也主要由西方国家所把控。但随着改革开放以来中国综合国力的不断提升以及世界社会主义阵营力量的不断减弱，特别是在西方“和平演变”态势加剧的情况下，中国在巨大话语压力之下开始以增强国家实力为主地选择性参与国际事务。尤其自党的十八大以来，国家比以往任何时候都更加重视对外话语体系的建构，并将其上升到国家战略层面的高度上来。在中国特色社会主义进入新时代之后，这种参与并引领全球治理的诉求更是愈加强烈。其中，作为“中国话语、国际表达”代表所提出的人类命运共同体理念便是我国参与并引领全球治理的生动诠释，而由中国发起的“一带一路”倡议则显然为中国展示国际领导力提供了十分广阔的平台。

　　众所周知，粤港澳大湾区是推进“一带一路”倡议的有力支点，该实践场域对于传播国家理念、塑造大国形象、扩大国际融合来说明显必不可少。具体而言：其一，粤港澳大湾区建设是改变过去不合理国际分工、重塑国际政治经济新秩序的“中国方案”，彰显了中国通过发展外向型经济来引领全球治理的目标追求；其二，《纲要》生动揭示了国家欲依靠粤港澳大湾区建设来展现未来具体发展思路和布局，使得符合中国特色和发展规律的对外话语体系蓝图得以清晰描绘；其三，开放合作、互利共赢是粤港澳大湾区的建设基准，故而深度参与国际社会分工与合作、加强我国与世界主要经济体的联系显然是粤港澳大湾区建设的重要着力点，此举定然会为我国参与国际发展开拓出新空间。揆诸于此，推动粤港澳大湾区建设既可视为是“一带一路”倡议稳步推进的战略支撑，更应当作是我国充分利用主场外交引领对外话语体系建构的必由之路，独特意义自不待言。

　　三、粤港澳大湾区治理的二元布局优化

　　改革开放以来，“我国区域治理中实现经济高质量发展、达成社会创新要求的关键动力，是不断健全发挥中央和地方两个积极性的体制机制”。[4]所以，粤港澳大湾区治理的优化需要在这两方面予以展开。一方面，中央权力应当在四个维度上妥善处理好与地方政府的关系，与地方政府各司其职；另一方面，地方政府间应当以经济结构统合为抓手，破除各自为政的瓶颈，牢固树立起利益共生和成本共担的区域发展共同体理念。

　　（一）外部治理：合理划分央地权力

　　客观而言，与京津冀、长三角等区域一体化实践相类似的是，粤港澳大湾区无论从规划到建设都始终离不开中央的强势推进。但与我国其他区域一体化实践所不同的是，粤港澳大湾区蕴含着“一国、两制、三法域”的特殊法治背景，[5]这些无不表明粤港澳大湾区治理成效是衡量全面依法治国战略是否得到深入践行的关键标准。为此，中央权力在粤港澳大湾区建设过程中既不能越位、更不能缺位，应在法治轨道上推进粤港澳大湾区建设。

　　事实上，中央权力在粤港澳大湾区建设中主要受到宪法和基本法两方面的限制。考虑到我国宪法是社会主义宪法，[6]可宪法在粤港澳大湾区的适用上却并不完全适用于港澳特区，这就决定了中央在处理与粤港澳大湾区的关系时无法套用我国央地关系的一般模式。而且，中央通过立法权行使来规范地方政府活动本是许多国家的中央据此控制地方的重要手段。[7]不过，在港澳地区只有被列入基本法附件三中的全国性法律才能实施，故而造成了很多全国性法律难以统一适用于粤港澳大湾区。不仅如此，粤港澳大湾区还享有比我国其他地方更大的立法空间。但即便是这样，中央权力在粤港澳大湾区建设中的作用依旧不可替代、不能缺位，其是湾区发展依据提供和湾区内部壁垒化解的坚强保证。总的来说，在《纲要》出台之前，粤港澳大湾区建设的主要依据则多为地方府际协议，在效力上并不明确，[8]所涉众多问题也大都倚赖中央权力解决。[9]况且地方府际协议的内容亦相对受限，权责不明，这就让《纲要》的出台势在必行。由此可知，中央权力的保障与推动是粤港澳大湾区实现可持续发展的前提条件。

　　因此，为了使中央与地方的权力关系得到切实优化，更好助力粤港澳大湾区发展，有必要分以下四种情况对此展开逐一探讨。具体而言：首先，针对地方无意愿、无权力推进的事项，当然宜由中央权力直接推进，一方面全国人大及其常委会应在秉持“一国两制”精神的基础上制定相关法律并按照需要把它列入基本法附件三，一方面国务院应在充分尊重特区政府意见的基础上依靠行政规划权的行使展开全面布局；[10]其次，针对地方有意愿、无权力推进的事项，明显宜由中央权力直接推进与中央授权地方推进并举，相应按照实际发展需要赋予地方更大自主权；再次，针对地方无意愿、有权力推进的事项，诚然宜由中央权力督促、引导地方推进，国务院在此时可以通过采取行政命令权和行政指导权行使的方式来贯彻中央意志；最后，针对地方有意愿、有权力推进的事项，则由中央权力仅提供保障即可，在做好合宪性与合法性审查工作的同时，确保财政权和人事权能够得到有效落实。

　　有鉴于此，在粤港澳大湾区的发展中，“仅靠中央一个积极性是不够的”，[11]中央与地方间的良性互动才是粤港澳大湾区实现发展的重要驱动力量。[12]质言之，粤港澳大湾区的可持续发展有赖于央地权力在合理划分后各司其职、相机抉择，简单“死抠”法条依据必将会导致粤港澳大湾区在建设中白白错失发展良机。

　　（二）内部治理：牢固树立协同理念

　　历史与实践证明，城市群的协同发展始终离不开区域治理机制的有效构建。可是，究竟是“依托区域重建政府功能”，[13]还是地方政府在原有治理体系之上逐步完善，却尚未达成共识。但无论如何，从单独治理向区域治理的观念嬗变已然是地方政府治理所欲完成的思路转型。在粤港澳大湾区的区域治理中，因为覆盖香港与澳门，该区域的治理结构显然颇为复杂，那如何协调粤、港、澳三地地方政府关系无疑就将会对粤港澳大湾区的治理成效构成显著影响。而经过观察后不难发现，利益共生和成本共担则明显是三地政府关系得以协调的关键所在。申言之，在经济国家的语境之下，经济全球化的加快放大了区域城市群作为一个主体参与全球经济竞争的必要性，因而经济结构统合就成为了区域治理首先需要面对的问题。就粤港澳大湾区而言，多中心城市之间的过度竞争毫无疑问就是亟待解决的首要问题。并且，这个问题也一直给粤港澳大湾区协同治理的实践增添障碍。究其根本，产生这个问题的根源固然应当归结于地方政府被异化为公司，让本该帮助当地居民抗击风险与应对挑战的他们自发形成了经济联合体，[14]这在本质上对区域经济的结构统合来说自然并无益处。

　　地方政府的权力指向理应是促进其空间内社会主体的发展能力提升，而非仅局限于对区域内地方经济发展指标的固守。“这种协作的利益共生关系，突出特点是经济产业布局上，彼此之间差异化发展，整体上优势互补。换言之，集中优势力量发展特定产业或职能，任何城市或‘子城市群’都不必单独追求产业体系的‘全面发展’”。[15]殷鉴于此，深化区域内利益共生关系应当克服经济绩效依赖，从源头上革新地方政府权力绩效评价制度。但与此同时，粤港澳大湾区内部的差异化发展也易造成治理收益与成本发生失衡，这就使得有必要建立财政供给协调机制来平衡各地政府治理成本。正因如此，粤港澳大湾区一方面应结合不同城市在该区域中的功能定位合理安排就治理事务的成本支出来实施财政供给共担，特别安排香港和澳门以投资参与、项目合作等形式间接分担区域协作的财政供给，以此均衡各行政单位之间的收益分配；另一方面应建立起相应的动态协调机制，结合不同城市在区域中的发展变化动态调整共担责任的分配，并依照事权范围来确定支出责任、配置财政供给，从而引导地方政府牢固树立起利益共生和成本共担的区域发展共同体理念。

　　总而言之，粤港澳大湾区的内部治理优化必然需要通过湾区内部的经济结构统合来实现，对各地政府仅为经济绩效各自为政的瓶颈破除势必有助于践行区域发展共同体理念，利益共生与成本共担的治理目标也唯此方能得到更好达成。

　　四、余论

　　在国家治理现代化视阈下，粤港澳大湾区的发展无疑对提升国家治理体系和治理能力而言，具有举足轻重的地位。深究粤港澳大湾区建设的实践取向，其在中央整体战略布局中的重要价值自然显而易见。然而，即便中央出台了事关粤港澳大湾区发展规划的《纲要》，可事无巨细地过问粤港澳大湾区具体发展事宜显然既不现实也不合理，这就需要地方政府在粤港澳大湾区建设过程中发挥出应有作用。不过，令人遗憾的是，目前粤港澳大湾区中的地方政府治理也是亟待优化，各地政府并未形成治理合力共促发展。当然，该区域内的经济结构统合并形成区域发展共同体理念虽说能从根本上优化粤港澳大湾区的内部治理，促进粤港澳大湾区实现整体向好发展，但向好发展程度则就诚然有赖于地方政府治理能力的提升程度。是故，根据粤港澳大湾区发展目标提升地方政府治理能力同样必不可少，而这也正是国家治理能力现代化的客观要求。亦籍于此，有必要通过健全问责制来倒逼地方政府提升治理能力。毋庸讳言的是，我国近年来实行的问责制却难言是真正的问责制，更多被强调为对违法责任的追究，而“真正的问责制是由角色担当、说明回应以及违法责任组成的‘三段式’”。[16]这意味着未来我国应当以三段式为方向对问责机制加以健全，以此最大限度满足粤港澳大湾区的治理需求，从而使粤港澳大湾区能够尽最大可能助力我国经济实力和综合国力的增强。

[1] 宋周莺、祝巧玲、徐婧雅：《粤港澳大湾区的贸易竞合关系及其优化路径》，《地理研究》2020年第9期，第2065页。

[2] 陈晓运、郭小敏：《粤港澳大湾区建设的政治逻辑》，《学术论坛》2020年第1期，第93页。

[3] 参见王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期，第133页。

[4] 文宏、林彬：《“多任务竞逐”：中国地方政府间竞争激励的整体性解释——以粤港澳区域治理为例》，《江苏社会科学》2020年第1期，第85页。

[5] 参见石佑启、陈可翔：《粤港澳大湾区治理创新的法治进路》，《中国社会科学》2019年第11期，第84页。

[6] 参见肖蔚云：《论香港基本法》，北京大学出版社2003年版，第47页。

[7] 参见任进：《比较地方政府与制度》，北京大学出版社2008年版，第282页。?

[8] 参见石佑启、陈咏梅：《珠三角一体化中府际合作的法律问题研究》，广东省出版社2013年版，第68-69页。

[9] 参见何渊：《区域性行政协议研究》，法律出版社2009年版，第169页。

[10] 参见谢宇：《中央推进粤港澳大湾区建设的法治路径——“中央权力行使指南”的提出》，《法学杂志》2020年第4期，第127页。

[11] 史际春：《地方法治与地方宏观调控》，《广东社会科学》2016年第5期，第222页。

[12] 参见史际春：《论地方政府在经济和社会发展中的权与责》，《广东社会科学》2011年第4期，第227页。

[13] Janice C. Griffith: “Regional Governance Reconsidered”, Journal of Law & Politics, vol.21, no.4, 2005, p.505.

[14] See Richard Schragger: City Power, Oxford University Press, 2016, p.5.

[15] 张颖：《粤港澳大湾区城市群区域治理机制的架构思考：从政府治理权出发》，《上海对外经贸大学学报》2020年第2期，第108页。

[16] 许俊伟：《新时代我国互联网金融治理——基于政府规制的反思与优化》，《理论月刊》2020年第4期，第92页。