【中文摘要】 在社会救助体系由“保生存”向“保基本、防风险、促发展”转变，行政程序强调权利保障也要重视效能优化的背景下，传统从“过程”视角梳理的最低生活保障行政调查程序难以满足实践发展和理论更迭的需要。推动行政互动的规范化和有效化，需要全面审视“权利保障型”和“效能导向型”两类程序并论证其法律控制之道。最低生活保障行政调查程序中的事前告知程序、民主评议程序和信息公开程序体现权利保障，而调查时限制度、在线申请程序和信息核对平台则彰显着效能导向型程序的价值，但二者均存在治理困境，亟待解决。基于此，本文采用两条路径对调查程序的设计予以优化，设计出既能保障相对人权利，又简单、灵活、迅速且合乎行政目的的程序，防止最低生活保障中的适格公民因烦琐程序而无法及时获得行政给付。
【全文】
引言
最低生活保障制度是国家为符合条件的经济困难群体提供基本生活保障的制度，它发挥着“托底线”的作用。在此制度框架下，行政调查程序构成了获得最低生活保障待遇的必备程序。首先，经由恰当的调查程序，行政机关会对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实，以确定申请者是否符合享受城市居民最低生活保障待遇的要件。[1]最低生活保障行政调查程序涉及入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式。[2]未经调查，不得直接将任何群体或个人纳入最低生活保障范围。[3]其次，依法实施行政调查程序，关系行政相对人基本权利的保障，涉及相对人获得物质帮助的权利、公民隐私、人格尊严，以及程序性权利的保障。
可从“过程”和“功能”视角审视我国最低生活保障行政调查程序的制度架构。依调查程序发生的过程与步骤，可将最低生活保障行政调查程序分为调查的提起、展开和结束等阶段。依调查程承载的功能，可将调查程序分为“权利保障型”和“效能导向型”两类。一方面，最低生活保障制度强调织密扎牢社会保障网，但实践中客观存在着“漏保”“错保”“人情保”和“关系保”等现象，因此更应通过设定和实施公正的调查程序，来确保最低生活保障调查的公平公正。另一方面，作为社会救助制度的重要组成部分，最低生活保障制度发挥着“托底线”的作用，过于细密、复杂的调查程序可能不利于相对人及时获得最低生活保障，无法有效实现最低生活保障“雪中送炭”的功能，因此亟待建构效能导向型的最低生活保障行政调查程序。本文试图梳理我国最低生活保障行政调查程序的设置，并着力从功能角度讨论最低生活保障行政调查制度的不同类型，并探讨相应的法律控制之道，让最低生活保障行政调查程序既能保障行政相对人的程序权利，又能简单、灵活、迅速且合乎行政目的，防止适格公众因烦琐程序而无法及时获得行政给付。[4]
一、最低生活保障行政调查程序的设置
现代行政活动往往是由多机构、多阶段、多行为、多程序组成的行政过程，行政过程将一个个相对独立的程序连锁在一起。尽管行政过程中间环节的诸多程序不直接影响行政相对人的权利义务，但可能对行政相对人权利义务产生间接的甚至实质性的影响。最低生活保障行政调查涉及申请阶段对家庭经济状况的调查，以及动态管理中的核查两部分。在此将从行政过程论的视角，立足于规范与实践，对我国最低生活保障行政调查程序的“提起”“展开”及“结束”环节加以述评。
（一）调查的提起
第一，就调查主体而言，县级人民政府民政部门以及街道办事处、镇人民政府负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作，行政调查环节多由街道办事处、镇人民政府负责，[5]也可由经办机构或者经办人员具体落实。[6]经办机构可以是事业单位，例如，深圳市成立了“深圳市居民家庭经济状况核对中心”，开展深圳市居民家庭经济状况核对工作。[7]经办人员是指涉及具体办理和分管最低生活保障受理、审核（包括家庭经济状况调查）、审批等事项的县级民政部门及乡镇人民政府（街道办事处）工作人员及居（村）民委员会工作人员，要求经办人员近亲属享受最低生活保障待遇应单独登记备案[8]。福建[9]、海南[10]和湖北[11]等地还专门制定了相关的备案管理办法。
第二，提起行政调查的条件。行政调查的提起以存在调查必要性和可供调查事实为前提。《城市居民最低生活保障条例》第七条第二款规定：“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过……进行调查核实。”开展低保调查以“需要”为前提，这赋予了管理审批机关选择是否启动行政调查的裁量权，但审批机关行使该裁量权时，其结果易引起争议。
此外，在特困人员救助等特殊情况下可不经申请，而是经主动发现给予救助。[12]特困人员是指无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定义务人无履行义务能力的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。[13]特困人员是现阶段“最困难、最脆弱”的一类社会人群，相较于普通最低生活保障受助群体而言，该群体的救助更具迫切性，寻求社会救助的意愿和能力也更低。基于此，我国规定由乡镇人民政府（街道办事处）主动发现并为其依法办理供养具有合理性，结合低收入人口动态监测体系的建立健全，主动发现并救助特困人员，具有更强的可操作性。
（二）调查的展开
调查程序的有效展开，有赖于选择恰当的调查方式。一般而言，最低生活保障行政调查方式包括入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议和信息核对五种。行政调查的程序涉及事前告知、组织调查、制作笔录等环节。其中，入户调查是直接调查，是实践中普遍适用的一种方式，而邻里访问、信函索证和信息核对方式则属于间接调查，调查人员可根据需要选择适用。
第一，入户调查，是指调查人员到申请家庭中了解家庭收入、财产情况和吃、穿、住、用等实际生活情况，属于现场调查。入户调查应取得申请人的同意，通常体现为申请表中申请人对调查机关的授权。入户调查结束后，调查人员应当填写入户调查表，并由调查人员和在场的共同生活家庭成员分别签字。[14]在实施最低生活保障行政调查时，低保申请人往往同意让渡原本享有的居住自由和隐私权。
第二，邻里访问，是指调查人员到申请家庭所在村（居）民委员会和社区，走访了解其家庭人口、家庭收入、财产和实际生活状况等信息。邻里访问是向申请人之外的知情人员调查相关事项，他们的陈述也属于当事人协力义务的体现。邻里视角是对申请人提供信息的补充，邻里生活在同一公共空间，有可能对申请人的家庭收入、实际生活状况有侧面了解，其意见或可构成对行政调查结果的佐证，故发挥邻里访问的积极影响可避免错保，并起到一定的监督作用。该方式的适用前提为存在需要关系人厘清的事实或证据。[15]但不应使邻里访问的调查方式泛化或滥用，防止造成调查程序的拖沓、冗余。
第三，信函索证，是指调查人员以信函方式，向相关单位和部门调取有关佐证材料的调查方式。在此过程中，审核机关拥有查阅复制资料、向相关单位询问的权限，提供单位有协助提供资料的义务，要保障所提供资料的真实性，并对有关情况作出说明。[16]信函索证因机关、单位之间的协调配合可节约成本、提高效率，但易带来相对人个人信息保护层面的难题。
第四，群众评议，是指在申请人公开陈述自身情况的基础上，由群众进行评议和无记名投票，评议及投票结果将直接影响申请者能否享受低保待遇的方式。例如农村低保中，村委会在对申请人核查后，组织村民会议或村民代表会议民主评议并提出初步意见，而后报县级人民政府民政部门。[17]
第五，信息核对，是指县级民政部门在收到乡镇人民政府（街道办事处）的信息核对提请后，根据工作需要，以信息比对的形式展开行政调查。信息核对的内容包括家庭收入和家庭财产，信息核对的方式包括查询信息和辅助评估。查询信息涉及依法依规查询共同生活家庭成员的户籍、纳税记录、社会保险缴纳、不动产登记、市场主体登记、住房公积金缴纳、车船登记，以及银行存款、商业保险、证券、互联网金融资产等信息；辅助评估是根据当地实际情况，通过核实家庭水电、燃气、通讯等日常生活费用支出，以及是否存在高收费学校就读（含入托、出国留学）、出国旅游等情况，对家庭经济状况进行辅助评估。[18]
（三）调查的结束
调查结束讨论的是有权机关的何种行为可被视作调查环节终止。原则上，当事实已调查清楚，有权机关取得必要证据至可以作成决定的阶段时，调查程序即可终结。[19]就最低生活保障行政调查而言，乡镇人民政府、街道办事处经调查提出初审意见，[20]即标志调查结束。作为例外，当重新出现有待厘清的事项需开展动态核查时，可再次开启调查程序。然而，因初审意见的作出和报批信息多局限于行政机关之间，当事人无法直接知晓，囿于行政调查的内部性，行政机关如果在此环节出现停滞，可能会影响低保待遇的公正。
二、不同类型最低生活保障行政调查程序的功能
行政法的双重任务是使行政活动规范化和有效化。与“过程”视角相比，“功能”视角主张最低生活保障行政调查程序在确保给付稳定性的同时，亦应关注灵活性，以避免实施中的僵化。[21]本部分分析功能视角划分低保调查程序的意义，并对“权利保障型”和“效能导向型”的低保调查程序的功能分别加以探讨。
（一）功能视角划分程序的意义
行政程序不仅具有保护公民权益的功能，还具有提高行政活动效率和灵活性的功能。[22]最低生活保障行政调查程序也彰显着这一特点，在实务中呈现出“权利保障型”和“效能导向型”两类。但这是否意味着需要在“过程”视角之外再以“功能”视角审视呢？
第一，“过程”视角容易造成两方面不足：其一，聚焦行政目的的动态实现过程，关注前后环节的“承接”问题[23]，导致出现片面追求各环节顺序执行的现象，缺少程序简化组合的效能考量，致使当事人程序性权利保障的“落空”，当事人获行政救助的效果“大打折扣”。其二，“过程”视角倾向于全面、完整地关照过程中的各方利益，这在另一方面造成了程序事项的冗余、拖沓，使调查成本增加，救助效果下降。该领域现存问题实质反映了权利保障型和效能导向型这两类程序在同一语境下的失衡。因此，健全覆盖全面、分层分类、资源统筹、综合高效的社会救助体系[24]需要类型化的程序研究予以回应。
第二，“功能”视角的优势推动最低生活保障行政调查程序发挥独立价值，促进实体层面当事人权利获得更高水平保障。首先，给付行政与行政程序之间有特殊的“亲合力”。程序在个人的基本权利与国家的给付职能间建立起连接点，并在社会多元发展背景下发挥着更重要的功能。[25]程序一方面指向程序性权利保障之意蕴，另一方面又为当事人提供了丰富信息。其次，“功能”视角区别于“过程”视角对合法性单一向度的关注，更重视程序作用的有效发挥；从“功能”视角将调查程序进一步细化为权利保障型和效能导向型，有利于取两类程序之所长，避两类程序之所短。
（二）权利保障型程序的功能
第一，作为行政程序的固有价值。行政调查是给付最低生活保障待遇的前提，程序则是调查的必要条件。最低生活保障涉及社会政策和公共财政的考量，故调查的展开需有明确的程序作指引。当前对这一问题的规定主要是国务院于1999年实施的《城市居民最低生活保障条例》第七条和国务院于2014年印发的《社会救助暂行办法》第十一条。此外，因给付领域裁量属性突出，调查程序亦为规制裁量行为之所需。最低生活保障领域涉及三类裁量：其一，政策裁量，指地方政府基于自身财政资源和能力，对相关政策进行自主调整和实施。这可能导致不同地区在社会保障和福利分配方面出现保障能力和待遇水平上的差异。其二，个案裁量，具体又分为要件裁量和效果裁量两种。“裁量主要服务于个案正当性”[26]，故这一环节的裁量属性最为突出[27]。其三，执行裁量，即在最低生活保障资格确定后，执行机构在执行阶段的裁量。统一、明晰的程序设置能更大程度降低由裁量的“不确定性”所带来的消极后果，更有效地落实最低生活保障制度目标。
第二，对实体权利的双重保障。实体法可通过程序实现对调查机关与被调查公民权利义务关系的调整。[28]最低生活保障行政调查程序既保障公民获得物质帮助的福利保障性权利，又保障公民依法有尊严获得给付的非福利保障性权利。前者与有权机关是否依法定程序履行调查职责紧密相关，即当符合条件的公民提交申请时，有权机关应依法定程序履行调查职责，否则会构成对《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第四十五条规定的公民物质帮助权的损害。后者则与调查程序的实施过程紧密相关，行政调查所关注的基本方面之一便是保障受调查主体私人生活领域的安宁。《宪法》第三十九条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”行政调查同公民的人格尊严及更具体的隐私权息息相关。该部分权益以“个人信息”为聚合点[29]，包括：（1）收集阶段因采用“入户调查”[30]等方式可能构成对申请人隐私权、住宅不受侵犯等权利的侵犯；（2）利用阶段因管理不善造成公民个人信息泄露，侵犯公民隐私权；（3）公开阶段因公开方式不当导致对公民人格权的侵犯。加之最低生活保障中的行政调查实质上属于公民的一种“间接强制义务”，[31]公民对此领域权利的意识较弱，寻求救济的积极性低，因此，若不符合正当程序要求，将会给公民权利带来更严重的侵害。
（三）效能导向型程序的功能
效能导向的行政程序建构，要求以最简单、最具有弹性、最迅速的程序来实现法律规范的目的。[32]在实务强调“不漏一户，不落一人”的观念下，低保调查程序力图做到细而全，造成了效能层面的延迟拖沓。效能导向型调查程序包括以下功能。
第一，关乎救助实效。合理设置的调查程序有利于提升救助的及时性和有效性。“迟到的正义等于非正义”，这一层面包括调查程序的拖沓和冗余两种问题，前者会导致基本生活难以维系的当事人无法及时获得救助，生存状况进一步恶化，后者则会给当事人带来不合理的过度负担，造成对其财产权和其他权利的直接或间接损害。相反，若统一搭建的数据平台等合理设置的程序能提高调查的准确性，就能对调查效果有“质”的提升。
第二，关系相关成本，合理设置的调查程序有助于推动社会救助制度的实施。行政成本是行政机关运转、履职活动中消耗的各类资源。[33]不合理的程序设置既增加行政机关的调查成本，又加重被调查者的负担[34]。具体涉及的社会成本包括两类：一是制度的错误成本，即拒绝将最低生活保障金发放给适格当事人所导致的社会效益的丧失，以及将最低生活保障金发放给不适格当事人所导致的社会成本的损耗；二是制度的行政成本，即运作此程序所产生的如人事管理等直接成本，以及行政的低效率、迟延等带来的间接成本。
实践中的诸多做法体现了效能导向型程序的设置倾向。在规范层面，《最低生活保障审核确认办法》中的多项规定体现了效能导向型对低保调查程序的优化。例如，简化申请程序并可通过网上办理、简化民主评议程序、明确规定调查时限。在实践层面，如湖北省开展的“通过告知承诺制审核确认救助对象”[35]和“免申即享”等措施进一步精简了程序，节约了当事人提交材料的成本。
三、权利保障型程序的制度架构
最低生活保障行政调查程序既关乎公民物质帮助权等福利保障性权益，又关乎隐私权等非福利保障性权利。福利保障性权益的维护取决于调查程序的公正实施，使真正需要保障的申请人得到救助；非福利保障性权益的维护则取决于调查程序的依法实施，要求不得侵犯公民的其他权益。本部分将重点对事前告知程序、民主评议程序和信息公开程序展开讨论。
（一）事前告知程序
事前告知程序兼具保障实体性权利和程序性权利的双层功能。家庭作为公民的生活场所，具有私密性，有关家庭的隐私应得到特殊保护。申请人希望获得最低生活保障待遇的意愿强于接受程序保障的意愿，故最低生活保障行政调查中的事前告知程序实际所能发挥的作用被削弱。同时，最低生活保障资格的认定属授益性行政行为，故最低生活保障中的“事前告知”未能如在其他行政领域中那样受关注[36]。
最低生活保障行政调查中的告知是指有权机关作为告知主体，向申请人及相关家庭成员履行告
知义务，告知内容包括申报途径、申报义务、申报内容、不实申报的法律责任以及监督举报途径等[37]，通常采用书面形式，例如《最低生活保障申请及授权书》《告知承诺书》等形式[38]。但上述做法缺乏明确的规范依据，现行最低生活保障规范中所规定的“告知”主要是指相对人在家庭人口状况、收入状况、财产状况发生变化时，应及时告知乡镇人民政府、街道办事处。[39]现行最低生活保障中的专门规范并未明确规定调查主体的告知义务。“放管服”背景下，各地在低保调查中开展了告知承诺的有益尝试。例如《湖北省全面推行告知承诺制审核确认低保对象工作方案》[40]，要求经办人员以书面形式，将如实申报家庭经济状况的义务、内容以及不实申报的法律责任，一次性告知申请人，并做好告知内容解释和辅助申请人填报等工作。
事前告知程序在不同的调查方式中表现出不同的面向。目前，往往只要相对人同意即可入户调查。在实践中表现为，相对人在填报低保申请表时，就授权调查主体可以入户调查，但这也带来了授权范围不清、权利保障不到位的问题。例如，三明市的授权书[41]中仅列明了相对人授权民政及相关部门可以采用信息核对方式进行调查，并未涉及对入户调查这类更易造成公民权利受损的方式的授权。在各地纷纷采取委托第三方机构开展入户调查的情形下，这潜藏着更大的权利受损风险。[42]此外，应将低保调查所涉信息限定于调查目的范围之内。
（二）民主评议程序
民主评议关系到申请者能否获得最低生活保障资格。最低生活保障中的民主评议程序是指在信息核对、入户调查等程序结束后，由乡镇人民政府（街道办事处）工作人员、村（居）民代表等组成评议小组，对申请人经济状况调查结果进行评议的一项制度。[43]民主评议程序的设置具有合理性。第一，作为调查方式，民主评议发挥着事实认定的功能，通过组建民主评议小组，对申请人社会救助情况或申请评议事项的真实性、准确性和完整性进行评议并表决，有利于在调查状况不明、结果争议较大的情况下避免错误认定；第二，作为民主程序，民主评议具有公众监督的效能。[44]低保领域因“关系保”“人情保”造成的“错保”“漏保”现象多发，民主评议通过多方参与、共同研讨的方式可有效减少上述低保乱象的发生。
民主评议是否为低保调查的必经程序，关系着评议的适用范围。低保调查制度发展过程中的理解差异造成了实践对民主评议安排的混乱。例如乌鲁木齐市规定民主评议要“逐户进行”[45]，将民主评议视为必经环节，而宁夏固原市则规定对于没有争议的救助申请家庭，可不再进行评议，将民主评议视为争议情形下的可行措施[46]。就此，虽然规范中并未予以明确，但民政部有关同志在2021年解读《最低生活保障审核确认办法》的新闻发布会上透露，在低保制度规范化进程中民主评议曾作为必须环节，但是随着低保制度体系的健全，《最低生活保障审核确认办法》不再将民主评议作为必经环节，而这也同效能优化、效率提升的趋势相合。因此，民主评议明确被适用于对公示有异议的低保申请对象。[47]
民主评议程序的设置依然存在不足。第一，法律性质定位模糊，这关系着对民主评议结果的认定。民主评议不应作为一种决定方式，而应属于一种补充调查手段，评议结果应仅作为参考意见，有权机关需要在评议结果的基础上结合评议记录进行认定并作出审查决定[48]。第二，精准给付作用乏力。依托村（居）委会开展的民主评议受限于中国传统人情社会，形式客观的评议标准在运作中因实质主观的人情关系而受到侵蚀，评议程序不仅可能无助于精准给付，甚至会助推“人情保”等乱象的发生，难以发挥监督实效。此外，还存在着基层因不愿承担低保认定责任，过度依赖民主评议甚至出现“以评代核”“以评代认”等滥用评议的问题。第三，权利救济保障不足。这表现在两个方面：一是因民主评议程序的固化执行和程序繁杂造成相对人获得救助不及时，生存环境恶化；二是因法律性质模糊和救济安排缺漏造成相对人在不服评议结果而申请再次评议，但仍出现相同结果的情况下，便很难再通过此途径维护自身权益。[49]
未来应对低保调查中的民主评议程序加以优化：第一，明确民主评议的适用范围。将民主评议的适用限于对公示有异议的申请对象，对没有争议的救助申请，可不再进行民主评议，兼顾精准给付与效能提升。第二，规范民主评议的内容与标准，包括评议代表的选取、评议内容的定制、评议中各方的权利义务和评议结果的处置。第三，细化民主评议的程序，在确有必要开展民主评议的情形下，确保民主评议程序的高效运转。就此，各地的积极探索也为改革提供了有益借鉴。例如，深圳市2022年颁布《社会救助民主评议工作指南》[50]就民主评议的各事项和流程予以细化；福建泉州市德化县则创造性地提出将“民主评议转变为事后监管手段，在低保对象年度复核认定时集中开展”[51]，将低保调查审批的优化与民主评议效能的发挥相结合。
（三）信息公开程序
调查信息属于过程性信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十六条[52]规定，行政过程性信息原则上不公开。调查作为事实行为[53]，是行政机关针对个别案件或特定事实所进行的资料收集行为[54]。具体来说，调查涉及的信息包括调查依据、调查主体、经办人员、调查程序、投诉渠道、调查记录、调查结果等。此类信息兼具过程性信息所要求的过程性和行政性[55]，但归属于过程性信息并不等同于调查信息无须公开。调查信息的公开需考虑必要性和可行性。
调查信息的公开关乎公民知情权，发挥着监督效能。最低生活保障行政调查的重点在于精准识别需援助的目标群体。造成“人情保”等现象的原因之一在于调查主体带有“科层制惯习和亲社会性的官民二重性”[56]。而信息公开强调从外部监督调查过程，强化对调查人员的约束，提升调查程序的公信力。因此，信息公开程序具有设置的必要性。
但理论上具有公开的必要性，并不意味着其在现行规范体系下，就一定需要公开。这涉及低保调查信息作为过程性信息，是否要遵守《政府信息公开条例》中过程性信息原则上不公开的问题。过程性信息原则上不公开的法理在于，过程性信息常是行政机关主观意见的载体，为避免行政机关在意见不成熟时受到不当干扰，故采取原则上不公开的方略；但是，调查信息的公开并不违背上述法理。这是因为，调查信息整体上属于过程性信息中的事实性信息，并非行政机关主观意见的载体。同时，调查结果属于初步结论性信息，对调查结果的公开也不会构成对成熟性原则的背离。[57]从公开豁免的角度看，虽然调查中涉及的大多信息属于个人信息，可能构成信息公开中的绝对豁免事由，但相对人的同意排除了该事由的适用。总之，低保调查信息的公开，兼顾了知情权与隐私权的平衡。
最低生活保障行政调查信息公开程序的设置应兼顾公开范围和公开时效。第一，公开范围需限于与申请低保有关的信息。例如，合肥市规定公示内容仅限于批准获得低保的户主姓名、家庭人口数、保障类别及保障金额，并特别规定要“注意保护低保对象的个人隐私”[58]。因此，调查公开的信息需限于为核实个人家庭情况、收入情况所必要的信息，不宜过度扩大。第二，公开时效要求既要及时公布又要及时删除。虽然信息公开属于程序性事项，但若公开过于迟延也会导致真正需要得到救济的申请人状况恶化，影响到其实体权利的实现。因此，提倡及时公开申请家庭的入户调查、民主评议和审核结果。第三，低保信息长期公示也会产生负面影响，例如，在长期公示中，其他公民可以任意通过行政机关档案、固定公示栏、网络等方式了解低保对象的个人信息，造成对公民隐私权的损害。加之低保家庭在社会交往中常面临隐形歧视，若低保信息长期公示，低保户的个人信息长时间处于被他人知晓的状态中，可能进一步导致其在婚姻、社会交往中被排斥，事实上造成对低保对象个人发展权的损害。[59]就此，中央层面已规定“不宜实行常年公示”，[60]各地在此指导下积极实践，例如合肥市规定“按月长期公示”[61]。但其仍未明确公布的最长时限以及公布机关的及时删除义务。因此，调查公开程序应进一步细化公开时限或明确行政机关的删除义务，确保相对人为获得给付让渡的个人权利仅在一定期限内受到限制，不至于受到无限干预。
四、效能导向型程序的制度架构
《宪法》第二十七条第一款规定：“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率。”《社会救助暂行办法》第二条规定：“社会救助工作应当遵循公开、公平、公正、及时的原则。”在设计最低生活保障行政调查程序制度时，“效能导向型”的程序主要表现为调查时限制度、在线申请程序和信息核对平台。
（一）调查时限制度
最低生活保障调查中的时限制度是效能原则在给付行政的具体体现。法律设定权力的有效期间既能确保权力行使的及时性和法律关系的稳定性，促成行政效率的提高和社会秩序的稳定，又能提高权力为权利服务的及时性。[62]行政活动必须遵循法定时限，这是对行政机关的一项程序要求，其本身就被认为是行政效率原则的具体要求之一。[63]最低生活保障行政调查程序规范体系中有关时限的规定分为两类：
第一，以“及时性”表述宽泛地体现时限要求。《城市居民最低生活保障条例》第十条提及“及时”，《社会救助暂行办法》共有10处提及“及时”，《最低生活保障审核确认办法》则有6处提及“及时”。总之，“及时性”规范广泛存在于最低生活保障行政调查程序之中。当前规范中涉及“及时性”的规范主要集中于三个方面：一是对整个低保调查审核程序的要求，二是对初审结果公示的要求，三是对发放最低生活保障金的要求。本文在此处主要涉及的是前两者。
第二，以具体的时间区间明确规定时限。例如，《最低生活保障审核确认办法》规定乡镇人民政府（街道办事处）启动调查的时间为3日内，县级人民政府民政部门在收到信息核对提请后3日内启动信息核对程序。乡镇人民政府（街道办事处）在调查基础上所作初审意见的公示期为7日。县级人民政府民政部门要在乡镇人民政府（街道办事处）上报后10日内审核。对不符合条件的申请不予确认，并在作出决定3日内通知乡镇人民政府（街道办事处）书面告知申请人。最低生活保障审核确认的履职期限为受理后的30日内，特殊情况可延长至45个工作日。明确的时限规定可避免行政机关拖延履行职责，推动其本着效率和尊重权利的原则来妥善处理行政事务。例如，规定对低保审核确认权限下放到乡镇（街道）的，应自受理之日起20日内完成，进一步压缩了办理时限，提升了审批效率。[64]
时限制度保障的是行政机关履行调查职责的最低要求，但这不意味着相对人就能获得及时和有效的救助。若执行人员习惯不加区分地遵循固有的执行程序，在个案中缺少对运行程序的科学性和合理性的考量，也容易造成部分地方、部门形成“事事讲程序”乃至“过度讲程序”的倾向。在此情况下，程序往往被视为固定的办事流程和规章制度，反而忽视了动态调整。[65]例如，在“徐某诉河南省某市某区民政局停发最低生活保障金案”[66]中，徐某属成年无业重度残疾人员，生活困难，无须单独立户便可申请纳入低保范围，但有关民政部门却因机械执法直接拒绝其申请，致使相对人无法及时获得救助。因此，不能孤立适用低保调查时限制度，而应通盘考虑时限制度与其他低保调查程序制度。
此外，若行政机关在最低生活保障调查阶段拖延履行，当事人可能据此提起拖延履行之诉或给付之诉。就前者而言，法院应判令行政机关履行调查职责。就后者而言，从实质解决行政争议的角度，若法院能在诉讼阶段厘清相对人和行政机关之间的权利义务关系，则可直接判令行政机关履行给付义务，反之，则可判决行政机关调查后再做决定。此外，若行政机关的拖延履责直接造成了相对人损失，该行政机关还应承担相应的赔偿责任。
（二）在线申请程序
相对人申请是开展调查的一般前提，在线申请是对调查程序提起环节的优化。《国务院关于在线政务服务的若干规定》提出要推动政务服务事项全流程网上办理，《最低生活保障审核确认办法》第四条在此背景下规定“实施网上申请受理的地方，可以通过互联网提出申请”，这为在线申请程序提供了明确的法律依据。在数字政府建设背景下，最低生活保障申请环节进一步向合目的性、简易性、节约性、快捷性发展，向用户友好型、灵活性转变。各级民政部门积极推动“一门受理、协同办理”，促进社会救助服务向移动端延伸，实现了救助事项“掌上办”“指尖办”[67]。
在线申请程序的搭建也带来数字鸿沟和平等权层面的讨论。最低生活保障行政调查程序中的相对人大抵属于“数字弱势群体”。以在线申请程序为代表的数字行政对这一群体天然地体现出一种排斥性，这是因为弱势群体缺少接触数字平台的机会，即使具备接触机会，也面临着技术性较高的访问门槛。在线申请程序的设计以普通公民为中心，而受救助群体本身因禀赋的不足，可能在获得与使用在线申请程序时，处于不利地位。若再加上复杂的材料提交设计，这部分公民在信息不对称背景下将会进一步处于更为不利的情形。[68]例如，公民登录统一信息核对平台往往被要求经“面部识别”程序，但可能因时间推移，信息核对平台上保存的公民面部信息同公民实际的面部信息已有差异，导致难以识别其一致性。在此情况下，应明确标明解决技术困难的路径，提供相关联系方式或在线沟通平台，并确保能通过电话或网络联系到相关人员，建构用户友好型、灵活性的程序。因此，有关机关应在完善在线申请程序的同时，给予行政相对人以选择权，为无法或不擅利用在线申请程序的相对人提供有效的线下申请途径，或委托他人提起低保申请。
（三）信息核对平台
最低生活保障行政调查涉及众多信息的收集、处理和核对，统一信息核对平台的建设提升了社会保障治理能力。《社会救助暂行办法》第五十八条第三款规定：“县级以上人民政府民政部门应当建立申请和已获得社会救助家庭经济状况信息核对平台，为审核认定社会救助对象提供依据。”在此趋势下，实践中产生了多种信息核对平台的形式，例如“低保申请数据库”“低保审核数据库”“低保用户服务数据库”和“低保用户调查数据库”等。以深圳市为例，其建立起包括不动产、工商登记、社保等43类320项居民收入财产数据核对平台。截至2024年10月，该系统已累计对比5.1万户次、12.1万人次。[69]由此可见，建立于数据库基础上的信息核对平台已初显成效。
信息核对平台同时也带来了数据治理困境，这包括：第一，信息管理中出现的安全性问题。统一信息平台建设的基础在于各类信息的录入，而所录入信息多属公民个人隐私，信息泄露会造成对公民权益的侵扰。故实践中也针对性地细化了对信息管理的要求，例如，吉林省公主岭市通过实施信息查询标准和保密措施，严禁未授权复制低保用户信息，并利用网络监控技术对低保档案的使用进行监管，提升了低保档案信息的安全性[70]。
第二，信息利用中出现的技术型漏保问题，即因信息技术的逻辑与社会救助的价值发生冲突，导致个别符合条件的相对人未能获得应有救助。这实质反映了个别行政主体对数据系统的过度依赖与使用。例如特殊的疫情期间，个别区县提出“不见面审批”，暂时搁置入户核查并把数据平台结果作为认定的唯一依据[71]，造成经平台得出的调查结果同实际不吻合。
第三，信息共享中产生的个人信息保护难题。统一数据平台的建设依赖各部门间的信息共享共通，但不同部门所掌握的信息属性自有差异，同公民隐私的关联度亦有差别，对个人信息的保护程度也不同。例如，金融监督管理部门和金融机构往往直接拥有公民的财产信息，应采用更高的信息保护标准。根据《中华人民共和国个人信息保护法》第二十条，不同部门作为个人信息处理者共同决定个人信息的处理目的和处理方式时，应当约定各自的权利义务。在造成个人信息权益损害的情况下，还应承担连带责任。根据第二十三条，在信息共享中，若其他部门向民政部门提供其处理的个人信息的，应当向个人告知民政部门需要的信息、处理目的、处理方式和个人信息的种类，并取得个人的单独同意。而民政部门作为接收方也应当仅在调查目的范围内处理个人信息。若民政部门变更原先的处理目的、处理方式的，还应当重新取得相对人同意。
对于信息核对平台可能出现的数据治理困境，可分别依事前事中事后三种视角进行制度设计。其一，事前通过技术手段，提高信息核对平台运行的准确性，统一信息核对平台的使用标准。就此，民政部已发布政务数据交换与共享的分类编码或数据共享标准的征求意见稿。其二，通过人与平台的互动，减少数据治理运行技术缺漏的缺点。例如，在各地政务系统相继接入DeepSeek的背景下，低保经办人员在使用交互平台或依赖信息核对平台得出结论时，应采用更加科学的指令语言或操作步骤，以尽可能地减少因技术自生闭环系统[72]带来的缺漏。此外要避免对数据平台的“迷信”，可整合不同数据平台的计算能力，在依不同计算路径得出相异的结论时，主动通过入户调查等方式进一步核验。事后一方面要严明数据平台信息核对中各方的责任，另一方面，对信息利用中因技术漏保造成应获救助利益的损失，以及信息共享中因管理不当造成信息泄露等问题，为相对人提供及时有效的救济。
结语
最低生活保障行政调查程序作为“托底线”制度的前置程序，其优化是一个系统问题，不应仅强调当事人权利保障，而忽视给付行政效能的有效发挥，因此有必要简化低保调查程序，引入数字平台和数字手段。但也要注意避免片面强调效能发挥，而忽视相对人程序性和实体性权利保障的做法。要理性认知因数字行政固有的技术缺陷所造成的低保调查程序的不足之处。因此，要考虑数字技术手段介入给付行政的正当性和限度，讨论给付行政语境下程序侧的平等权保障，以应对数字鸿沟下低保调查程序的治理困境。此外，行政调查程序近年来总体呈简化趋势，例如各地采用的告知承诺、免申即享等方式，推动了社会救助程序的简化，但也应关注，当将行政审批简化的一般方略适用于最低生活保障领域时，应考虑给付行政领域的特殊性，考虑应恪守哪些不能简化的程序，以捍卫低保调查程序中“最低限度的公正”。
【注释】
[1]参见《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）第七条。
[2]参见《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）第十一条第（二）项。
[3]《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）。
[4]参见胡敏洁：《社会保障政策执行程序的法律原理》，载《当代法学》2018年第4期，第11页。
[5]参见《社会救助暂行办法》第四条。
[6]参见前引[5]。
[7]参见《深圳市居民家庭经济状况核对中心章程》，载深圳市民政局网，https://mzj.sz.gov.cn/szmz/pc/zwgk/jcxxgk/tzgg/content/ post_10937371.html, 2025年4月6日访问。
[8]参见《天津市最低生活保障审核确认办法》（津民规〔2022〕2号）第十二条。
[9]参见《福建省最低生活保障经办人员及其近亲属享受最低生活保障备案管理办法（试行）》（闽民保〔2014〕352号）。
[10]参见《海南省最低生活保障经办人员和村（居）民委员会成员近亲属享受最低生活保障备案管理办法（试行）》（琼民发〔2014〕2号）。
[11]参见《湖北省最低生活保障经办人员和村（居）民委员会成员近亲属享受最低生活保障备案管理办法（试行）》（鄂民政规〔2013〕2号）。
[12]参见《社会救助暂行办法》第十七条。
[13]参见《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）。
[14]参见《最低生活保障审核确认办法》（民发〔2021〕57号）第十六条。
[15]参见洪家殷：《行政调查法论》，元照出版有限公司2021年版，第70页。
[16]参见《社会救助暂行办法》第五十九条。
[17]参见《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）。
[18]参见《最低生活保障审核确认办法》第十七条。
[19]参见前引[15]，洪家殷书，第33页。
[20]参见《社会救助暂行办法》第十一条。
[21]参见[德]施密特·阿斯曼：《行政法体系及其构建》，刘飞译，载《环球法律评论》2009年第5期，第150-160页。
[22]参见[日]大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第169页。
[23]参见周佑勇：《作为过程的行政调查——在一种新研究范式下的考察》，载《法商研究（中南财经政法大学学报）》2006年第1期，第129页。
[24]《深化民政改革健全保障和改善民生制度体系》，载中华人民共和国民政部网，https://www.mca.gov.cn/zt/n2872/n2874/ c1662004999980001461/content.html, 2025年4月6日访问。
[25]参见前引[22]，大桥洋一书，第169-170页。
[26]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第127页。
[27]具体包括：（1）决定是否给予低保待遇；（2）选择是全额享受还是差额享受；（3）决定何时采取法定措施；（4）采取何种调查方式及其程序。
[28]参见前引[22]，大桥洋一书，第169页。
[29]参见胡敏洁：《社会保障行政中的个人信息利用及其边界》，载《华东政法大学学报》2019年第5期，第60-68页。
[30]参见《最低生活保障审核确认办法》第十五条、第十六条。
[31]参见胡敏洁：《福利行政调查权与受益人权利保障》，载《当代法学》2008年第2期，第85页。
[32]参见傅玲静：《德国联邦行政程序法之改革——浅谈行政程序迅速原则》，载《中原财经法学》2004年第6期，第5-24页。
[33]参见张金融：《我国行政成本现状分析及优化路径》，载《中国行政管理》2011年第8期，第40页。
[34]参见宋华琳：《行政调查程序的法治建构》，载《吉林大学社会科学学报》2019年第3期，第145页。
[35]参见《湖北省全面推行告知承诺制审核确认低保对象工作方案》（鄂民政发〔2023〕32号）。
[36] 单就“事前告知”程序而言，其多与政府信息公开等问题一齐被规定于行政执法过程优化的相关文本中。例如《医疗保障系统全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度实施办法（试行）》（医保发〔2020〕32号）中规定“统筹推进医疗保障行政执法事前告知与政府信息公开、权责清单公开、‘双随机、一公开’执法检查等工作”。
[37]例如《潜江市社会救助对象（申请人）告知书》，载潜江市人民政府网，https://www.hbqj.gov.cn/xxgk/xxgkml/szfxxgkml/gysyjs/shbz/shjz/zhyw/202409/t20240910_5330804.html, 2025年3月14日访问。
[38]参见《民政部办公厅关于进一步规范完善最低生活保障行政文书使用工作的通知》（民办发〔2019〕10号）。
[39]参见《社会救助暂行办法》第十三条第一款。
[40]参见前引[35]。
[41]参见《社会校助申请家庭经济状况核对授权书》，载三明市人民政府网，https://www.sm.gov.cn/msfwtp/rysf/shjzfw/zdshbz/ 202309/t20230921_1948931.htm, 2025年3月14日访问。
[42]参见《鄂尔多斯市东胜区民政局关于印发〈委托第三方机构开展社会救助经济状况入户调查项目的监督检查和绩效评价管理方案〉的通知》（东民发〔2020〕46号）。该文件规定“镇人民政府、街道办事处负责积极配合第三方调查机构完成入户调查工作”，“根据区民政局确定的所属辖区内社会救助工作的入户调查计划，按时间节点，通知社会救助对象将认定需要的相关资料准备齐全，以备第三方调查机构进行入户调查”。因此，事前告知程序实际被包含于“入户调查计划”之中，被调查对象和第三方机构均需遵守该计划，反之，若第三方机构违背计划自顾开展调查，则将会侵犯公民权利。
[43]参见刘权：《社会救助审核：价值、问题与对策》，载《中国行政管理》2017年第8期，第135页。
[44]参见袁建波：《完善我国社会救助程序的思考——兼论〈社会救助法〉草案的修改完善》，载《中国民政》2013年第6期，第37页。
[45]参见《乌鲁木齐市最低生活保障审核确认实施办法》（乌民发规〔2021〕1号）。
[46]参见《关于进一步规范和完善低保民主评议工作制度的通知》（固民发〔2022〕84号）。
[47]参见民政部2021年第三季度例行新闻发布会，载中华人民共和国民政部网，https://www.mca.gov.cn/xwfbh/2021/xwfbh_06/ index.html, 2025年4月6日访问。
[48]参见前引[44]，袁建波文，第37页。
[49]参见前引[43]，刘权文，第135页。
[50]参见《社会救助民主评议工作指南》，载深圳市罗湖区民政局网，https://www.szlh.gov.cn/lhmzj/gkmlpt/content/11/11074/ post_11074364.html#12382, 2025年4月6日访问。
[51]参见《德化县民政局关于规范和完善城乡低保审核审批制度的通知》（德政民〔2020〕48号）。
[52]《政府信息公开条例》（国务院令第711号）第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”
[53]围绕行政调查的性质问题，学者们虽有争论，但总体上认可其属于一种事实行为。
[54]参见章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2019年版，第238页。
[55]参见孔繁华：《过程性政府信息及其豁免公开之适用》，载《法商研究（中南财经政法大学学报）》2015年第5期，第130-131页。
[56]参见关文君：《城市低保政策的实施过程、行动分析与优化策略研究——以C市L区为例》，吉林大学2023年博士学位论文，第Ⅱ页。
[57]参见前引[55]，孔繁华文，第134页。
[58]参见《合肥市最低生活保障工作操作规程》（合民〔2024〕21号）第二十九条。
[59]参见任喜荣、周隆基：《“低保信息永久公示”的制度逻辑及其法学批判》，载《当代法学》2014年第2期，第17-18页。
[60]参见《民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（民函〔2010〕140号）。
[61]参见前引[58]。
[62]参见柳砚涛：《时间的控权功能探析》，载《社会科学辑刊》2007年第3期，第107页。
[63]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第53页。
[64]参见《民政部中央农村工作领导小组办公室财政部国家乡村振兴局关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知》（民发〔2022〕83号）。
[65]参见郭渐强、杨露：《行政程序简化视角下降低政策执行成本研究》，载《广西社会科学》2018年第6期，第156页。
[66]参见《行政检察与民同行系列典型案例（第十四批）“检护民生”行政检察典型案例》，载中华人民共和国最高人民检察院网上发布厅，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202407/t20240708_659800.shtml，2025年3月9日访问。
[67]《社会救助：兜住兜准兜牢基本民生底线》，载中华人民共和国民政部网，https://www.mca.gov.cn/zt/n2892/n2895/n2905/ c1662004999980002026/content.html, 2024年11月6日访问。
[68]See Sofia Ranchordás, Empathy in the Digital Administrative State, Duke Law Journal, Vol.71, Issue 6, 2022, p.1341-1389.
[69]参见《深圳：用心用情办好每一件惠民实事》，载中华人民共和国民政部网，https://www.mca.gov.cn/zt/n2892/n2895/n2906/ c1662004999980002034/content.html, 2024年11月6日访问。
[70]参见左丹：《论关于吉林省公主岭市如何加强低保档案信息管理探析》，载《农家参谋》2017年第17期，第272页。
[71]王强、程中培：《最低生活保障制度的漏保问题及其治理——基于N省社会救助核查案例的分析》，载《中国行政管理》2022年第11期，第85页。
[72]参见彭中礼、左泽东：《数据错误的法律治理》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2024年第6期，第161页。
