【中文摘要】政府购买公共服务是指政府为提高公共服务水平和减少财政开支而通过市场行为实施的一种公共服务供给模式。本文首先归纳描述了政府购买公共服务的概念，其后简要介绍了英美两国政府购买公共服务情况；最后通过对近年来我国中央和地方政府出台的有关政策法规和公共文化服务财政投入情况的梳理，分析了我国政府购买公共服务特别是公共文化服务的现状，并对政府购买公共图书馆服务提出了若干思考。

【中文关键字】政府购买公共服务；公共文化服务；图书馆

【全文】

      党的十八大报告提出，要创新社会管理，改进政府提供公共服务方式；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更进一步明确要求，加大政府购买公共服务力度，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。这些表述，为我国建立和完善政府购买公共服务制度指明了方向。 

      一、政府购买公共服务的概念 

      关于“政府购买公共服务”的概念，目前学术界各有不同描述，本文认为，在我国，政府购买公共服务通常是指政府(包括纳入行政编制管理且运行经费全部或主要由公共财政负担、承担公共服务职能的各类事业单位及其他群团组织)，按照一定的方式和程序，将其直接向社会公众提供且适合市场化运作的公共服务事项，交由具备相应资质的社会力量(指我国境内使用非财政性资金投资设立和运行的企事业单位及社会组织)或个人承担，并由政府根据绩效考核结果向其支付相应服务费用的一种公共服务供给方式。政府定项委托、社会力量承担、合同管理、评估兑现是这类新型政府公共服务供给模式的主要特征。 

      二、国外政府购买公共服务概况 

      20世纪80年代，英美等西方国家纷纷开启了以“新公共管理”为导向的政府行政改革，通过实行公共服务市场化、社会管理契约化和服务提供竞争化等措施，以提高公共服务水平和减少财政开支。如英国自上世纪80年代率先实施了以行政决策与执行相分离为内容的“执行局”改革，续而又开展了以公开服务内容和标准、接受公众监督为内容的“公民宪章运动”和通过市场检验公共服务效能的“竞争求质量运动”；2010年卡梅伦政府上台后又提出并启动了“大社会、小政府”计划，重视发挥非营利组织在社会公共服务中的作用，确立了“选择”、“去集中化”、“多样性”、“公平”和“可核查”等公共服务现代化五项原则，形成了“个体服务”、“邻里服务”、“委托服务”等分别适合于个人、社区、地方和中央政府采用的公共服务供给模式。[1]美国则通过合同外包、特许经营和财政补助等方式从私营部门和非营利组织处购买公共服务，同时通过成本-效益分析等绩效评估方法，对服务提供者的服务行为实施全程监督，按质论价。目前，英美等国公共服务市场已具相当规模，其中私营部门和非营利组织承担的份额愈发扩大，社会经济效益显著。如英国政府2013～2014财年支出总额为7142亿英镑，[2]其中用于向约20万家私营部门和非营利组织购买公共服务的支出就达1870亿英镑，[3]约占财政总支出的26%；私营部门和非营利组织(雇有540万员工)对经济的贡献额也高达487亿英镑，约占当年度全国GDP 的7.2%。[4]再如美国，非营利组织承担了大量公共服务项目。据统计，截至2011年，全美经注册的非营利组织约有158万家(其中公益慈善组织96.7万家、私人基金会7.66万家、宗教团体约32万家)，2011年非营利组织创造的社会经济价值高达8369亿美元，约占2011年全美 GDP 的5.6%。联邦和地方政府通过合同和财政补助等方式每年向非营利组织购买了大量公共服务项目，非营利组织也因此获益丰厚。以公益慈善组织为例，在其2011年获得的各项收入(约1.59万亿美元)中，来自政府的服务收费和物资采购费约占23.2%(3689亿美元)，财政补助占9.5%(1511亿美元)。[5] 

      目前，国外政府购买公共服务的做法主要有：①合同外包，即政府根据其确定的某种公共服务的数量和质量标准，经公开招标等程序，与选定的承包商或非营利组织签订合同，将公共服务转包出去，同时对其履约情况全程监督核查，并根据绩效评估结果支付费用。②特许经营，即政府赋予私营部门在一定时间内享有对某些特定领域公共产品或服务的垄断经营权，由其直接向公众有偿提供该类产品或服务。③公私合作，即政府与私营部门或非营利组织联合提供某些公共产品和服务。④财政补助，即政府通过直接拨款、免税、税收优惠、低息贷款、贷款担保等形式，向一些具有较强公益性的公共产品生产者、公共服务提供者给予财政补贴。各国政府购买公共服务的具体做法虽不尽相同，但其共同特点是将市场机制引入公共服务领域，通过培育公共服务市场和制定实施鼓励民间主体积极参与的政策法规，以实现公共服务的最佳供给和社会及财政资源的最优配置，以此降低公共开支，提高公共服务质量，满足公众对公共服务的多样化、多层次需求。 

      三、我国政府购买公共服务情况 

      上世纪80年代，在我国上海等一些经济发达地区就已出现政府向社会组织购买公共服务的事例。[6]进入本世纪后，随着我国公共服务体系和制度建设不断推进，越来越多的地方政府开始在社区服务、就业、计划生育、养老助残等社会服务领域试点政府购买服务。党的十八大以来，为落实党的十八大提出的改进政府提供公共服务方式的总体要求，各级政府购买公共服务的步伐进一步加快。2013年9月，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求进一步放开公共服务市场准入，改革创新公共服务提供机制和方式，逐步加大政府向社会力量购买服务的力度；财政部也随后发出了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》和《关于做好2014年中央部门政府购买服务工作的通知》，要求中央各部门、各地区研究制定政府购买公共服务的指导性目录，优先安排和保障与改善民生密切相关的领域和项目，其中中央部门应在2014年基本推开政府购买服务工作，在关键环节和重点领域取得实质性进展。根据国务院要求，上海、北京、重庆、广东、黑龙江、河北、山东、江苏、四川、江西、青海、云南等省市及一些地方政府陆续制定公布了向社会力量购买服务的实施意见或办法；民政部及北京、河北、山东、四川、安徽等省市政府还细化出台了购买社会服务指导目录，公开政府购买服务的行业和领域。在一系列政策措施推动下，不少地区政府购买服务的领域逐步扩大，目前覆盖的范围包括教育、医疗卫生、社会保障、社会服务、住房保障、“三农”服务、文化体育、交通运输、市政市容、环境保护、公共安全、政府辅助性服务等十余大类数以百计服务事项。 

      通过公共服务外包，一方面满足了公众对部分公共服务特别是公益性服务的需求，提高了公共财政使用效率；另一方面也促进了公共服务市场的形成和民营企业以及社会团体、民办非企业单位、基金会等非营利组织的发展。据民政部统计，2013年全国社会服务事业费支出4276.5亿元(其中中央财政向各地转移支付社会服务事业费2149.7亿元)，占国家财政支出的3.1%；各类提供公益性社会服务的非营利组织发展迅速，截至2013年末，全国社会服务机构已达156.2万个(其中社会组织54.7万个，社会团体28.9万个，民办非企业单位25.5万个，各类社区服务机构25.2万个，基金会3549个)，接收社会捐赠款物566.4亿元。[7]目前，公共服务提供主体和提供方式正逐步多样化，一个政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式已初步形成。 

      四、我国政府购买公共文化服务现状 

      改革开放以来，我国文化事业发展迅速，截至2013年末，全国共设有各类文化单位29.3万个，从业人员216万人；其中公共文化服务单位有公共图书馆3112个，群众文化机构44260个(含乡镇综合文化站34343个)，艺术表演团体8180个，博物馆3476个。[8]为提高政府公共文化服务能力、满足城乡居民基本文化需求，进入本世纪以来，中央财政投入巨资陆续实施了“全国文化信息资源共享工程”、“数字图书馆推广工程”、“公共电子阅览室建设计划”三大数字文化工程和“广播电视村村通工程”、“农家书屋工程”等多个具有全局性、基础性的文化惠民工程以及“国家公共文化服务体系示范区(项目)创建”工作。截至2013年6月，各级财政投入三大数字文化工程建设经费累计已达85亿元(其中中央财政42亿元)；[9]“农家书屋工程”到2012年8月底，投入资金也达到120多亿元(其中中央财政投入专项资金58.56亿元，地方各级财政投入60多亿元)。[10]各地用于创建首批公共文化服务体系示范区的财政投入也超过150亿元。2013年，中央财政进一步加大支持公益性文化服务力度，投入总额达169.63亿元，较2012年增长10.55%，其中用于支持文化场馆免费开放51.07亿元；用于全国文化信息资源共享工程村级基层服务点运行维护、农家书屋出版物补充及更新和农村公益文化活动46.29亿元；支持实施广播电视“村村通”、“户户通”工程18.24亿元；用于基层公益性文化体育、广播电视、新闻出版事业单位基础设施维修改造和设备购置费31亿元；支持推进数字图书馆工程和基层公共电子阅览室建设计划6.22亿元；支持创建国家公共文化服务示范区(项目)3.25亿元。[11] 

      尽管中央和地方财政用于公共文化服务的投入逐年增加，但相对于庞大的人口基数和公众日益增长的公共文化需求，仍存在着投入总量偏低(2013年全国文化事业费530.49亿元，仅占财政总支出的0.38%)、人均经费偏少(人均文化事业费仅为38.99元)[12]等问题，公共文化产品和服务有效供给不足，难以满足公众日益增长的多样化需求。因此，应改变政府单一主体投资模式，促进投资主体多元化，吸引社会力量共同参与公共文化建设，发挥市场在文化资源配置中的积极作用。2010年，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确提出鼓励民间资本参与建设博物馆、图书馆、文化馆、电影院等文化设施；文化部也于2012年下发《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》，鼓励民间资本参与公共文化服务体系建设，采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，引导民间资本投资兴建民间文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等文化设施；一些现行地方性图书馆法规也明确将民办图书馆列入地方公共文化服务体系中，给予政策支持。这些规定为社会力量参与提供公共文化服务提供了必要的制度保障。 

      近年来，一些地方政府也开始尝试引入社会力量参与基层公共文化服务供给。2006年，无锡市开始推行政府购买公共服务改革，选择公共文化服务等一些具有公共性、服务性、公益性和非营利性的社会服务项目向社会购买服务。[13]目前，在各省市出台的政府购买社会服务指导目录中，公共文化服务已被列入其中，购买的领域包括公共文化设施运营维护、公益性文化活动组织实施、文化遗产保护与传播和公益性艺术品创作等。 

      五、政府购买公共图书馆服务的思考 

      “十一五”以来，我国公共图书馆事业发展迅速，截至2013年末，全国县级以上公共图书馆数量已达3112家(含少儿图书馆105家)。这期间，中央和地方财政持续加大对公共图书馆事业的投入力度，2013年各级财政拨款总额达107亿元，较2010年陡增83.4%。同时，各级财政还进一步完善对公共图书馆免费开放和农村基层服务点专项经费补助政策，公共图书馆的设施网络条件和服务手段不断改善，服务能力显著提高。 

       作为公共文化服务体系的重要组成部分，公共图书馆服务也是政府购买服务的对象之一。尽管目前各地已公布的政府购买服务范围并不包括公共图书馆服务，但一些地方政府已先行开始试点。2011年，江苏无锡新区管委会在全国率先尝试政府购买公共图书馆服务，通过公开招标，将新区图书馆的建设、管理、运行和服务外包给艾迪讯电子科技(无锡)有限公司，利用社会专业公司在人力资源、技术手段和管理经验上的优势，提供低成本高效优质的图书馆服务。区管委会则通过设立由财政、审计、纪检、文化行政等部门组成的综合考核小组，对该公司的管理与服务情况进行考评，同时邀请第三方参与测评，以确保服务质量，[14]目前，该图书馆运行状况良好，财政投入不及苏南地区同类图书馆运行经费的二分之一，[15]社会效益和经济效益显著。无锡新区的经验说明，图书馆外包服务即可有效解决长期以来制约图书馆事业发展的人员编制紧张、专业人才匮乏、运行经费不足、服务效益不佳等问题，同时也为解决公共文化服务规模日趋扩大与政府直接供给能力有限之间的矛盾提供了新的思路。 

      将政府购买公共服务引入公共图书馆领域，构建开放多元的公共图书馆服务市场，绝非仅仅是政府管理文化事业和财政投入方式的转变，它还将会给公共图书馆带来一系列涉及体制机制方面的变化。 

      首先，主体身份的转变。在公共服务市场环境下，公共图书馆将不再是提供图书馆服务的唯一主体，而将是与其他社会主体同处于公平竞争地位，这种身份的转变将促使公共图书馆改变长期以来单纯依靠财政拨款和外延式扩张发展模式，而更加注重经济核算、服务效能和社会评价；其次，职能定位的转变。市场竞争将促使各级公共图书馆重新确定各自的职能定位，有效解决长期以来存在的职能交叉、服务对象和范围重叠等问题； 

      第三，与政府关系的转变。实施政府购买公共文化服务，政府对公共图书馆的管理方式也将发生变化，由以往直接和微观管理向宏观和间接管理转变，由直接财政拨款向项目出资或以购买方式投入转变，通过项目委托、合同外包等市场行为，引导公共图书馆开展服务；而公共图书馆则通过建立理事会制实现法人治理，成为真正独立的市场主体，享有更多的人财物和经营管理自主权。面对政府购买公共文化服务带来的种种变化，公共图书馆业界应当有所思考、有所应变。

【作者简介】

翟建雄，单位为国家图书馆立法决策服务部。

【注释】

[1]HM Government.Open Public Services White Paper [EB/OL].[2014-10-13].https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/255288/OpenPublicServices-White Paper.pdf. 

[2]Institute for Fiscal Studies.Survey of public spending in the UK [EB/OL].[2014-10-16].http://www.ifs.org.uk/uploads/publications/bns/BN43%20Public%20Spending%...

[3]House of Commons， Committee of Public Ac-counts.Contracting out public services to the private sector[EB/OL].[2014-10-16].http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmpubacc/777/...

[4]Gill Plimmer.CBI pushes for transparency on contracts in public sector [EB/OL].[2014-10-16].http://www.ft.com/cms/s/0/babccfa4-a395-11e3- aa85-00144feab7de.html#axzz3GMgWABqQ. 

[5]Urban Institute.THE NONPＲOFIT SECTOＲ IN BＲIEF: Public Charities，Giving，and Volunteering，2013[EB/OL].[2014-10-19].http://www.urban.org/UploadedPDF/412923-The-Non- profit-Sector-in-Brief.pdf. 

[6]郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务研究——以上海市为例[J].广东行政学院学报，2011，1:153-160. 

[7]民政部.2013年社会服务发展统计公报[EB/OL].[2014-10-24].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml. 

[8]中华人民共和国文化部2013年文化发展统计公报[N/OL].中国文化报，2014-05-20[2014-10-24].http://epaper.ccdy.cn/html/2014-05/20/content_125477.htm. 

[9]文化部.2014文化发展统计分析报告[M].北京：中国统计出版社，2014. 

[10]柳斌杰.农家书屋工程共投入财政资金120多亿元[N/OL].中国新闻出版报，2012-09-28[2014-10-24].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2012-09/28/c_131878990.htm. 

[11]财政部.2013年中央财政支持公共文化服务体系建设情况[EB/OL].[2014-10-24].http://www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201401...

[12]中华人民共和国文化部2013年文化发展统计公报[N/OL].中国文化报，2014-05-20[2014-10-24].http://epaper.ccdy.cn/html/2014-05/20/content_125477.htm. 

[13]江苏省无锡市财政局课题研究组.无锡市政府购买公共服务改革运行机制研究[EB/OL].[2014-10-31].http://finance.people.com.cn/n/2012/1012/c1004-19244448.html. 

[14]政府购买公共服务实现两个效益双赢——来自无锡“文化惠民”建设工程的报道之三[N/OL].科技日报，2013-12-30[2014-10-27].http://digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2013-12/30/c...？div=-1. 

[15]于萍，沈泉生.公共文化服务外包亟待政府引导支持[N/OL].中国文化报，2014-10-17[2014-10-27].http://epaper.ccdy.cn/html/2014-10/17/content_138108.htm.

稿件来源：《法律文献信息与研究》2015年第2期

原发布时间：2015年12月18日

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