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引言
近年来，房地产行业持续低迷，越来越多的房地产企业选择破产重整以保护企业及其债权人的合法权益。除了之前在公众号推文“信任”这一关键词之外，破产重整要取得良好的政治、法律、社会效果，需要多方共同努力，也离不开完善“府院联动”机制。以市场经济为导向，由司法主导、行政联动，贯穿于整个破产重整过程，进而更好地推进破产重整案件的开展。特别是在房企破产重整案件中，鉴于房地产企业破产重整是一项繁冗的体系性工作，其进入破产重整程序，必然涉及众多主体利益权衡问题，如企业股东、企业债权人、企业职工、政府税务、社会保障部门等，这就决定了房地产企业破产不仅要解决债务清偿问题、财产分配、职工安置等一系列法律问题，还要解决企业挽救过程中的融资问题、信用修复以及税费缴纳等社会问题。虽然有破产管理人协助法院从事相关工作，但仅依靠行政体系、司法系统难以保障其效率。府院联动机制对于房企重整发挥着重大积极作用，当然也是房企重整成功的关键词。
01 “府院联动”的概念和具体规定
“府院联动”，所谓的“府”是指政府，“院”是指法院，是指在法院在审理案件过程中，政府及其相关职能部门依法予以协调配合的机制。“府院联动”机制是让政府有效参与破产重整程序的最佳途径之一，由于房企破产重整涉及的群体庞大，法律关系复杂，在目前破产法律制度尚不健全的情况下，单纯依靠破产司法程序往往难以解决面临的复杂问题，此时，“府院联动”的作用就显得尤为突出。
从具体实践上看，以法院主导、政府协助的“府院联动”机制的完整表述，最开始是2018年最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中提出，其要求“人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困境与问题”。2022年6月，安徽省人民政府、安徽省高级人民法院联合印发《关于进一步完善“府院联动”工作机制的意见》，从协同推进法治政府建设、协同打造法治化营商环境、协同化解企业破产难题、协同完善执行联动机制、协同推进社会治理创新5个方面提出了18项重点工作。除安徽省外，山东、甘肃、广东、海南、江苏等省也出台相关文件，建立了省级府院联动机制。市级层面建立府院联动机制的则更为普遍。
在各地建立的“府院联动”机制中，可以发现，法院居于主导地位，整个程序由法院依法推进，独立履行破产法及相关法律赋予的法定职责。例如：指定或更换管理人、裁定破产财产分配方案等，而政府处于协助地位，参与协调解决非法定程序的相关事务，例如：社会维稳、职工的救济安置以及其他与社会稳控、协调有关的工作。破产程序的推动过程中都涉及到政府职能机关查询、办理相关事项的问题，从管理人接管、财产调查、财产处置、清算企业的注销、重整和解企业的信用修复等，破产程序的每一环节都涉及行政部门的配合。如若管理人、债权人、债务人等破产关系主体不信任“府院联动”机制或者破产房企所在地根本就没有建立起“府院联动”机制，那么破产程序的推进将极为艰难，各个行政部门“踢皮球”“推责任”的现象将屡见不鲜，严重拖累破产重整的进度。
对于破产企业而言，通过“府院联动”机制，积极地与政府、法院相配合，充分发挥“府院联动”机制的正确效用，就能一方面确保拥有强大社会协调能力的政府介入破产重整中，起协调维稳的效果，提升程序的公信力，另一方面又能让法院发挥起法定职能，参与面向债权人普法等诸多环节，由此就更能保障破产重整程序的推进。
02 房企破产重整的特殊性
“府院联动”机制的好处对于房企破产重整更加突出，“府院联动”机制的一大表现就是“应急”，所谓“应急”就是对于个别债权人人数众多、负债金额特别巨大以及其他社会影响较大的重大案件，一般在进入破产程序之前就由政府成立包括法院在内的个案处理领导小组，采用“一事一议”的应急协调模式，来维稳和解决破产审判过程中迫切需要政府部门支持和配合的问题。而房企破产重整本身正急需上述的“应急”功能。
（1）房地产企业具有明显的行业特殊性
从经济层面来看，房地产业涉及的规模大、链条长、牵扯面广，房地产业与统计局行业分类的42个行业中的38个都有关联，是国民经济的重要支柱；从民生层面来看，住房问题关系着千家万户的基本生活保障，其消费和投资的双重属性直接关涉社会稳定。
（2）房地产企业破产的社会关注度高
房地产企业链条长、牵扯面广，关系民生。为了缓解房企的资金问题，除了贷款外，预售是房地产企业常见的融资手段。预售合同的签订使得购房者在房屋未建设完工前就支付了部分价款，房地产开发商因背负大量债务发生资不抵债的情况进入破产程序，就无法按照合同约定实际交付房屋，购房者无法入住期待已久的新房；施工工人也因此被拖欠工资。一旦房企出现债务违约和楼盘烂尾，就会导致社会中的一大批群体受到严重影响：买房人可能拿不到房子、建筑工人可能拿不到工资、债务风险可能直接传递到房地产的上下游产业，导致更多人受影响，破产重整房企基本都面临债权人主体面广量大、债权金额规模大、债权类型形式多样、法律关系错综复杂等局面，各方利益诉求冲突强烈、矛盾突出，极易引发群体性、突发性问题。
（3）房地产企业破产中政府机构介入较深
因为房地产企业本就是我国的支柱产业，且具有上述的行业特殊性，因此政府深度参与了房地产企业及其项目开发的全过程，在房地产项目开发报批报建过程中，一般要经历国有土地使用权获取、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建筑工程施工许可、商品房预售许可、建设工程竣工验收阶段，其中关联近20个行政部门，涉及行政权力事项多达近80项，涉及土地出让金等政府基金性收入、行政性收费及其他保证金等10余项，在房地产企业进入破产后，衍生的一系列社会问题离不开甚至依赖于地方政府直接或间接的个案支持和服务，需要政府部门为破产程序提供便利，协调配合从而推动破产程序顺利进行。
03 法院及政府在房企破产“府院联动”机制中各自的职责
（1）法院在府院联动中需要独立履行的法定职责
房地产企业破产程序中，法院需要履行的法定程序主要包括立案审查与受理、指定或更换管理人、裁定受理案件后通知已知债权人并以公告、确定管理人报酬、确定债权申报期限、终结破产程序或终止重整、和解程序、裁定批准重整计划、终止重整程序并予以公告、裁定和解、召集债权人会议讨论和解协议草案、裁定破产财产变价方案、裁定破产财产分配方案、裁定破产法规定的其他相关事项、召集第一次债权人会议、根据破产法有关规定对相关人员处以罚款、训诫、拘留、监督管理人依法履职等等。在整个破产程序开展过程中，法院居于主导地位，整个程序由法院依法推进。
（2）政府在府院联动中需要履行的主要职责
《企业破产法》对于政府在企业破产程序中的具体职责没有明确规定，在实践中，各地政府做法不一，总结来看，除了需要政府解决企业的职工的救济安置、重整企业信用修复、破产企业的税费缴纳与工商变更、注销登记问题等。涉及房地产企业破产的，还需要政府协调解决回迁安置建设、回迁安置房选房及交付、开发土地及项目手续完善、不动产登记证书办理、商品房购销合同备案、预告登记等行政手续办理与撤销、社会稳控及其他需要进行大量的社会协调工作。
为了加强府院联动，促进司法行政良性互动、提升社会治理效能，在破产程序中，政府还会协助核查债权和信息披露，参与协调金融债权平移，债权人会议的外围交通疏导、管制，必要时落实税收、土地等帮扶优惠政策，参与战略投资人的洽谈，协助重整计划制定，协助管理人共同做债权人工作，促进重整计划或和解协议、清算变价、分配方案通过等。
04 “府院联动”在房企破产重整中的积极作用
因此，房企破产重整迫切地需要府院联动机制，其可以在破产重整衍生的众多疑难社会问题上发挥不可替代的作用，以下简单地举例：
其一，“府院联动”机制可以及时地处置维稳信访问题，房企破产重整时，往往会出现房子烂尾现象，债权人将会在相当长的时间内无法取得房产。加之我国目前破产重整案件清偿率不高的现状，大量购房者仍会秉持传统的“大政府”思想和“有事找政府”理念，最终出现民众上访、集会等事件。虽然实务中破产重整房企的管理人可以制定维稳预案，但实践中往往存在不稳定因素，多项工作还需要以地方政府作为主导力量，“府院联动”机制可以让政府及时处早处小，最大限度降低社会稳定风险。在兰州铁路中院执行的“甘肃某建筑公司与甘肃某房地产开发公司建设工程施工合同纠纷案”中，该案执行标的额近亿元，已查封的被执行人名下土地达7宗，案涉执行异议案件近百件，涉及房产238套、商铺2栋。被执行人涉及多起诉讼，刑事、民事法律关系错综复杂，案件执行难度高，且涉及社会群体。在执行法院的配合下，由政府部门牵头，多方发力，一并解决申请执行企业和信访企业、群众的不动产登记问题，在尊重法院生效判决既判力的前提下，最大限度解决了群众和企业解决办证难等现实问题。在“青海蜀信房地产开发有限公司破产重整案”中，蜀信公司因其资金链断裂，工程施工陷入僵局，债务金额累计高达6.5亿元，申请破产重整。进入重整程序后，为妥善解决债务矛盾、商品房交付、企业资产变现困难等问题，法院积极争取各方支持，组成了住建、公安等多部门参与的领导协调小组，盘活土地130多亩，开通了一期项目441户住宅燃气，向二期15栋住宅楼768户业主交付了房屋，一、二期剩余住宅和第三期项目房产全部销售完成。由此，通过“府院联动”机制，不仅消除了社会不稳定因素，完成了房屋交付，还进一步巩固和增强了市场主体的投资信心。
其二，“府院联动”机制可以高效地完成复工续建中的报批报建。房企破产重整往往存在大量在建工程，在建工程要复工复建的，需要按程序完成报建报批手续。然而工程项目建设报批环节多、链条长、部门多，各部门之间审批事项往往互为前置、相互牵制。有了“府院联动”机制的推动，复工续建往往可以高效推进。近年来，柳州法院灵活运用府院联动机制，成功挽救了华远房开、广西睡宝、亚泰房开、晟汇房开等具有重整价值的危困、重点企业，引入重整资金近43亿元，化解债务危机近80亿元，积极推动“烂尾楼”等复工续建工程的报批报建程序，而对已无可开发或续建项目，及时通过清算方式实现市场退出与出清，提高了市场资源配置效率。在“西安普众实业有限公司破产重整案”中，法院为使项目复工引入财务投资人解决建设资金问题，并将建设资金作为共益债务随时清偿，确保了资金安全和有序施工，为交付合格房屋、实现资产价值最大化、提高债权清偿率奠定了坚实基础；与此同时，区委、区政府鼎力支持，多次组织相关部门解决破产和复工中的衍生问题，为重整程序的推进提供了坚实后盾，使得项目有序复工、稳步推进，成功化解项目烂尾风险。
其三，“府院联动”机制可以有效地保障管理人办理涉税事项和注销登记等相关事项。实践中办税具体事项繁杂、专业程度高、流程性强，对于办税经验相对匮乏的管理人而言是个不小的考验，而“府院联动”机制对破产程序中的办税事项作出了明确指引，显著提高了管理人办理涉税事项的效率。同时常有破产房企下设大量的对外投资及分支机构，其机构遍布全国各地且经营状况参差不齐的情况，导致管理人注销登记工作的难度及工作量大幅增加。而“府院联动”机制可以有效简化破产企业注销程序，有效推进破产重整程序的收尾工作，使得效率大大提高。济南市市场监管部门在梳理吊销不注销企业情况后，分三批向法院提报了170家企业的《强制清算申请书》，法院指定清算组发布清算公告，逐个开展公益清算，清算完成后由法院出具裁定书。各部门密切协作，高效运作，短时间内完成了101家企业的清算裁定工作，改变了以往经营主体不主动清算、监管部门没有制约措施的局面。
其四，“府院联动”机制可以高效地招商引资。招商引资一直是破产重整的核心环节。政府可以利用其独特的地位，发布一些有利于招商引资的政策，例如税收优惠等，来吸引投资人为破产房企纾困，法院亦是可以主动联络引进战略投资人，积极组织投资人与债权人、债务人进行协调沟通，形成切实可行的重整计划，化解公司债务负担。在“康乃尔破产重整案”中，康乃尔公司于2010年11月12日注册成立，注册资本20亿元人民币。2014年，康乃尔公司启动30万吨/年煤制乙二醇项目，项目概算58.8亿元，扎鲁特旗人民政府为该项目完成投资21亿元进行基础设施建设。2016年施工至76%时，因出资人无力继续投资，造成项目停工，并产生巨额负债。债权人为挽回损失，在多次尝试市场化重组失败后，向通辽中院提出强制执行不能转破产重整申请，通辽中院依法审查后，于2022年10月26日裁定受理康乃尔公司破产重整一案。在通辽中院的推动下，当地政府仅用了2个多月，就为康乃尔公司寻找到了两位重整投资人，并通过
审判执行机关内部合力及府院联动等多重机制，探索“执转破”新路径，推动内蒙古康乃尔公司破产重整成功，使职工工资、税收欠款及中小额债权人获得足额清偿，实际偿付资金达13亿余元，保住了企业资质，引入新的投资人开展续建投产工作，正式投产后，预计能够为通辽市实现招商引资约280亿元，解决就业8000余人。在“宿迁美银房地产开发有限公司破产重整案中，法院经审查启动预重整后，充分利用企业破产处置协调联动机制，积极与相关职能部门就部分疑难复杂问题进行沟通协调，当地政府多次召开专题会，研究解决重整过程中遇到的工程质量维修、物业管理、供水供电、消防验收、商品房买卖合同网签、产权证办理及工程施工许可、规划许可、信访维稳等问题。后法院于2021年6月4日裁定受理公司的重整申请，于同年10月20日裁定批准美银公司重整计划草案。重整计划草案的执行将使债权人债权的清偿比例由20%提升至债权本金100%清偿。
结语
近年来，随着房地产市场的低迷和调控的加强，一些房地产企业面临着严重的债务危机。房地产企业的破产，不仅牵动着投资者、银行、供应商和购房者的神经，也关系着中国经济和金融的稳定。实践证明，”府院联动“模式下，房地产企业破产重整制度的实现离不开政府各部门的协同努力、法院的方向把握、债权人债务人以及战略投资人的积极配合。因此，建立”府院联动“机制，以此高效解决重整计划草案制定中的疑难问题，共同维护债权人和债务人的合法权益，稳定区域内市场经济的发展。
作为房企破产重整成功关键词之一的”府院联动机制“，不仅可以依政府依职权启动，困境企业也通过清算组、预重整、庭外重组等多种形式，主动寻求府院联动机制的帮助。对于企业而言，一方面通过司法程序帮助企业重获新生，使之得以继续参与市场竞争，并创造更大的社会价值，另一方面，”府院联动“机制也能够高效应对房产企业破产重整中出现的各种问题，防止风险蔓延，维护经济和社会的持续、平稳发展。
